A县某网约车公司的经营范围为网络预约出租汽车客运,经营区域为A县。某日,B市交通运输局在B市对A县某网约车公司旗下司机徐某驾驶的网约车进行拦停检查,发现该车辆近半年的订单多为从A县到B市之间往返,遂以其涉嫌未经许可从事班车客运为由,对A县某网约车公司作出停止经营并处罚款3万元的行政处罚。A县某网约车公司不服处罚决定,向法院提起诉讼。一审、二审法院均以A县某网约车公司违反《道路旅客运输及客运站管理规定》构成从事班车客运为由,驳回其诉讼请求。A县某网约车公司向省高级法院申请再审被驳回,后向检察机关提出监督申请。
本案中,针对A县某网约车公司跑“城际专线”是否构成未经许可从事班车客运,存在两种观点。
第一种观点认为,网约车平台从事“城际专线”符合法律规定。按照《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第二十二条规定,网约车运营起讫点只要有一端在经营区域之内,即为合法从事网约车经营,若据此认定其构成班车客运于法无据。
第二种观点认为,网约车平台从事“城际专线”构成班车客运,依法应当制止。网络预约出租汽车应在许可的经营范围和经营区域内从事经营活动,不得超范围从事班车客运等其他客运形式的经营活动。
笔者赞同第二种观点,理由如下:
第一,网络预约出租汽车属于出租汽车的组成部分,具有个性化、任意性、不固定等特点。根据《出租汽车运营服务规范》《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》规定,出租汽车客运是在区域范围内经营,根据用户要求的时间和地点行驶、上下等待,按照里程或时间计费的运输形式。网络预约出租车则是在传统巡游出租车运营模式的基础上,以互联网技术为依托构建服务平台,接入符合条件的车辆和驾驶员,通过整合供需信息,提供非巡游的预约出租车服务的经营活动,这实际上是对传统出租汽车行业的补充。网络预约出租车的运营流程主要包括:“约车人通过网络服务平台向网络预约出租汽车经营者提出用车需求信息”“网络预约出租汽车经营者将订单信息推送给符合条件的驾驶员”“收到驾驶员接单信息确认驾驶员接单行为有效后向驾驶员与约车人双方告知约车成功信息并向约车人或乘客提供驾驶员姓名、照片、联系号码等信息”“到达下车地点后,通过手机短信或客户端应用程序告知本次用车服务费用”。
第二,“城际专线”的运营模式与班车客运类似。一是乘客大部分通过固定的电话联系下单,而非通过平台提出用车需求信息。二是车辆的运行路线、起讫点比较固定,如从A县到B市机场、火车站等。三是发车时间相对固定为几个时间点,几乎每天都有,甚至一天往返。四是车费金额相对固定。通过对比,“城际专线”这种基本定点、定线、定价的运营模式,区别于一般网络预约出租汽车的计程、计时收费,实质上符合班车客运的特点。从现行规定看,班车客运与出租汽车客运两者在经营模式、准入条件和监管力度等方面都存在明显区别。网络预约出租汽车经营者若从事班车客运将突破原有的监管要求和市场划分,对于道路运输安全和班车客运经营者的权益都将产生影响。
第三,网络预约出租汽车无论采用何种运营方式,都是出租汽车的一种。虽然《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第二十二条规定“起讫点有一端在经营区域即为合法”,但是这不意味着适宜常态化开展跨区域运营,否则,规定经营区域就失去了法律意义。网络预约出租汽车与班车客运的许可经营权是不一样的,网络预约出租汽车应在许可的经营范围和经营区域内从事经营活动,不得超范围从事班车客运等其他客运形式的经营活动,对于超出许可范围从事班车客运经营的应依照相关道路运输法律法规进行监督管理。“城际专线”已然超出出租汽车客运的范畴,扰乱了整个客运市场的正常秩序。
网约车跑“城际专线”合法与否实际上是网络预约出租汽车与班车客运两个新旧业态的利益冲突。目前,无论是法律、法规、规章,或是规范性文件,对这个问题并没有明确的规定,也即“城际专线”的非法性暂时无法下定论,但是在许多地方已经引发较大范围恶劣影响的情况下,下一步需要从国家层面通过法律予以明确。一直以来,相关部门都强调要对新业态持包容审慎的监管态度,但并不是要姑息纵容违法行为。对于有益于人民群众的新业态要鼓励支持,但对于给人民群众的利益和安全造成危害的也要坚决制止。站在监管层面来看,新旧业态的冲突更多的是安全与效率的问题,网约车跑“城际专线”提高了通行效率,也带来了乘客出行的安全问题,这可能是监管部门最终作出处罚决定的重要考量。而检察机关作为法律适用的最后一道防线,对社会发展的反应具有天然的滞后性,大部分时候要尊重处在社会治理一线的行政机关的处置,这样有利于社会的稳定发展。
处理结果:检察机关审查后认为,本案中行政机关、法院认定“城际专线”名为网络预约出租汽车客运实则是班车客运并无不当,不支持申请人的监督申请。为了更好地制约案涉行为,保障人民群众的出行安全,维护客运市场的正常经营秩序,检察机关还建议交通运输部门约谈网约车公司纠正其违法行为,并上报交通运输部完善相关规定。
(作者单位:四川省成都市人民检察院)
