近年来，安徽省不断探索增强县城综合承载能力，满足农民和返乡农民工到县城就业安家需求。图为安庆市岳西县掩映在群山之中的金山返乡农民工创业园，让返乡留乡农民工实现在家门口创业、就业。（图片来源：视觉中国）
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称《意见》），明确了以县城为重要载体的城镇化建设的发展目标和具体任务。
为什么要以县城为重要载体推进城镇化？未来县城该怎么建？城镇化建设与乡村振兴战略有怎样的关系？本报就此推出访谈。
县城是农业产业链延伸、升级的理想集聚地，也是县城居民和周边农民的消费集中地
记者：县城为何成为城镇化建设的重要载体？
吕德文：县城是我国城镇体系的重要组成部分。截至2021年底，我国1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，也就是说，我们常说的“城里人”有近三成是住在县城里的。《意见》出台意味着，今后几年甚至是相当长一段时间，县城将成为城镇化的主战场，这必将影响中国现代化的进程。
以县城为重要载体推进城镇化，首先是基于城镇化的规律。长期以来，中国的城镇化主要依靠大中城市拉动。大中城市由于有产业聚集，公共服务水平较高，且市政建设也比较完善，吸引了一大批农村转移人口，尤其是受过高等教育的高素质人口安家落户。但近些年来，大中城市的拉动功能已经基本到了一个临界点，尤其是特大城市对人口的吸纳已开始减速。接下来的十年将是我国城镇化的关键时期，有相当一部分人口还是要离开农村进入城市。虽然现在一些大城市尤其是省会城市，在吸纳人口上仍有一定空间，但针对的更多是有一定学历或与城市产业相配套的专业技术类人才，大多数农民很难真正被容纳进大城市。在这样的背景下，我们需要县城来吸纳这些人口，作为中国城镇化继续高质量推进的重要空间。
同时，这也是基于乡村振兴战略的要求。自秦置郡县，两千年来，县城一直是文化、经济、社会治理辐射向广袤乡野的基础单位。在现代化的历程中，县城又承担着连接城市和乡村的基本功能。2021年，我国如期打赢脱贫攻坚战，在此之后的工作重点转为推动乡村全面振兴，这对乡村发展提出更高的质量要求，更需要县城的助力。
从经济循环看，县城是农业产业链延伸、升级的理想集聚地，也是县城居民和周边农民的消费集中地。这一点可以结合日前发布的《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》来理解。市场是分层级的，越到基层，辐射能力就越差，服务功能就越弱。随着县城城镇化的发展，整个市场的辐射能力会增强，简单来说，农民离市场更近了。以前很多区域农业的发展存在一些问题，例如缺少销售渠道、中间商压价、物流不畅导致农产品积压等。在国内大循环和全国统一大市场建设背景下，推进县城城镇化建设，县级市场、交通、物流和供应链建立后，农产品可以实现直接从产地抵达销售端甚至消费者手中，农民的就近就业、务工经商等问题也随之解决。可以说，将原本分散在农村的各种经济要素在县城集中起来，形成规模效应，并与大中城市形成畅通循环，这是县城未来发展的重要方向。
从民生需求看，县城建设发展关系县城乃至全县域的民生质量。健全市政公用设施，有利于夯实县城运行基础支撑。健全公共服务设施，有利于增进县城民生福祉。完善环境基础设施，有利于提升县城人居环境质量。完善产业配套设施，有利于培育发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位。由于农村人口密度较低的现实条件，医疗、卫生、文化、体育等公共服务体系只有设置在县城，才能实现效应最大化。
总的来说，国家提出以县城为重要载体的城镇化，反映的是我国城镇化逐步从高速发展转向高质量发展，更加关注就地就近城镇化。
通过推进以县城为重要载体的城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展的空间格局早日形成
记者：以县城为重要载体的城镇化和以大中城市为载体的城镇化，是怎样的关系？
吕德文：以县城为重要载体的城镇化和以大中城市为载体的城镇化，存在显著差异。大中城市城镇化的主要转移人口是大中专毕业生。近些年，一些省会城市放开了落户限制，也还有一定的学历条件。但县城城镇化的主要转移人口是农民和农民工，具有就近城镇化的特征。把县城建设当作一个重要的着力点，有助于缓解一部分超大城市、特大城市功能过度集中、中心城区人口过度集聚的问题。
需要明确的是，以县城为重要载体的城镇化和以大中城市为载体的城镇化，并不是替代关系。《意见》重点讲了县城的建设发展，并不意味着未来就不再重视大城市的发展。相反，通过推进以县城为重要载体的城镇化，更有助于促进大中小城市和小城镇协调发展的空间格局早日形成。
在中国，从头部的特大城市到大中小城市，再到县城，再到农村村庄，共同构成了一个“生态体系”。生活在县城的居民，可以为了更多更好的就业机会选择去更大的城市，原来生活在大中城市的居民，到了一定阶段，也可以选择退回到县城，甚至退回到村庄。当县城城镇化发展到比较成熟的阶段后，在大中小城市和小城镇协调发展的“生态体系”中，可以自如地实现人员流动的良性循环。对于广大人民群众来说，想往哪去流动，到哪里去买房、落脚、就业、安家，都有了更多的选择。
记者：《意见》提出“因地制宜补齐县城短板弱项”，这里说的短板弱项有哪些？未来推进县城的建设发展需要注意哪些问题？
吕德文：当前，我国城镇化已转向高质量发展的新阶段，县城城镇化却仍存在较为明显的短板，比如产业发育不足、市政公用设施不完善、公共服务供给总量不足质量不高、环境基础设施缺口较大、城乡发展融合度不高等。对此，《意见》都提出了针对性的指导意见，例如在“强化公共服务供给，增进县城民生福祉”部分，提出包括全面改善县域普通高中办学条件，扶持护理型民办养老机构发展，建设全民健身中心、公共体育场、健身步道、社会足球场地、户外运动公共服务设施等。特别是在当前常态化疫情防控的背景下，补足基层医疗短板迫在眉睫，因此，《意见》提出推进县级医院（含中医院）提标改造，提高传染病检测诊治和重症监护救治能力。
尽管当前县城建设中存在不少短板，辩证地看，这些短板其实就是未来工作的着力点，也是蕴藏的潜力点。长远来看，无论是城镇化发展的趋势演化，还是人口流动发生的变化，以县城为重要载体的城镇化，动力都十分强劲，空间非常广阔。
县城发展的目标，不是建成一个新的、高标准的大城市，而应该是提供更好的、适合进城农民的基础设施和公共服务，让县城成为吸引人的地方。除了提升基础设施、公共服务的水平外，县城吸引和留住人口，也需要产业的发展。县城数量大、类型多，发展路径各不相同。《意见》提出不同类型县城的发展方向，正是说明县城城镇化不能照搬固定模式，必须因地制宜。
需要注意的是，推进县城的建设发展，不意味着要把所有的资源都过度集中在县城，未来工作中既要发挥县城的中心作用，也要处理好县城与乡村、地级市之间的关系。
以县城为重要载体的城镇化要兼顾新型城镇化和乡村振兴目标，真正实现城乡融合发展
记者：《意见》提出要坚持以人为核心推进新型城镇化，如何理解？
吕德文：推进以县城为重要载体的城镇化建设，正是基于以人民为中心的发展思想。现阶段我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而农村恰是发展不平衡不充分的主要地区。我们现在的各项工作，无论是乡村振兴还是县城城镇化，归根到底是顺应亿万农民对美好生活的向往。
在近些年的研究中我们发现，现在年轻的新生代农民和农民工有很强的生活方式转型的需求。举例来说，第一代在城市务工的农民工，很多人看似是在城市工作，其实很像在城市里“种地”——每天努力工作、省吃俭用，把挣到的钱存起来拿回家。所以他虽然在城市务工，但并没有实现城市的生活方式。而观察今天的新生代农民，很多人即便是在农村种地，但也追求的是城市的生活方式，例如很多人不再选择曾经面朝黄土背朝天的耕作形式，而是通过家庭农场、经营企业、引入科技的方式在种地，对生活方式也有更高的需求。对于留守农村的农民，县城应该为他们提供各种城市生活方式的基本元素，让他们不仅获得基本生活保障，还可以在当地社会环境中维持体面的、现代的生活，能够安居乐业，享受发展红利。
从战略层面来说，要让农业农村真正成为稳定器和蓄水池。在推进以县城为重要载体的城镇化过程中，农民家庭可以通过合理安排家庭劳动力，通过半工半耕的家庭生计模式，以及亦城亦乡的生活方式，最大限度地增加家庭收入，减少家庭开支，从而维持县城的城市生活。简言之，就地城镇化的优势是让农民在进城的同时，仍然保留回乡的退路。这一有弹性的，且同时享受城市和农村发展红利的以县城为重要载体的城镇化方式，是建立在城乡融合发展基础之上的。
归根到底，以县城为重要载体的城镇化要兼顾新型城镇化和乡村振兴目标，真正实现城乡融合发展。在可预期的将来，哪怕我国完全达到中等发达国家的城镇化水平，仍然有数量庞大的农民需要依靠农业和农村生活。县城建设并不仅仅是要服务那些进城人口，更要服务仍然留守农村的人口。唯此，以县城为重要载体的城镇化才具有可持续性，才能真正发挥农村作为中国现代化的压舱石和蓄水池的作用。（本报记者郝思斯）
