构建程序监督与实体监督并重、过程监督与事后监督并重的立体化监督格局
案件管理核心价值在于强化内部监督制约
《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对检察工作高质量发展提出了更高要求,高质量司法办案必然要求高质量案件管理。因此,案件管理工作必须在理念、思路、措施、能力等方面紧紧跟上、主动适应,以更加优质高效的案管履职,助力检察工作高质量发展,服务经济社会高质量发展。
司法责任制改革背景下案件管理工作面临新形势
加强对检察权行使的监督制约成为案件管理的重要任务。检察人员分类管理逐步实现了检察官的职业化和精英化,在司法责任制、员额制、捕诉一体办案机制改革背景下,检察官自主办案的独立性增强、决定权增大。为确保司法办案公平公正,必须在检察官依法行使检察权的前提下,建立有效的监督制约机制。案件管理部门要加强对司法办案活动的统一集中管理,改革完善检察委员会、检察长、办案部门负责人线性的管理机制,逐步从以个案审批、文书签发为重点的管理模式,过渡为全院、全员、全过程的案件管理模式。
由案件管理部门主导的案件质量评查成为贯彻落实司法责任制的重要抓手。司法责任制使检察官办案的责任分担更加明晰,检察官成为办案主体后,随之而来的是检察官司法责任认定和司法办案业绩考核的问题。案件管理部门要加快完善与改革后检察权运行相适应的案件质量评查机制,着重对检察官办案的数量、质量、效果、效率、安全等作出客观、全面的考核与评价,使司法责任制真正落到实处。
制约案件管理工作高质量发展的因素
定位认识须厘清。案件管理是检察机关一项兼具业务性和管理性的工作。《最高人民检察院案件管理暂行办法》第2条明确规定,案件管理办公室是专门负责案件管理的综合性业务部门;《人民检察院刑事诉讼规则》《人民检察院民事诉讼监督规则》等都对“案件管理”设专章作出规定;《检察机关岗位素能基本标准(试行)》明确了十类检察业务的专业标准,设定了案件管理业务中案件流程管理岗位、案件质量管理岗位、业务统计信息管理岗位、业务信息化管理岗位和综合业务管理岗位素能标准,突出了案件管理工作的业务属性。但实践中,仍有一些基层检察院将案件管理部门作为专门的“大内勤”或者“案件收发室”,使其无法有效履行应有的监督职能,案件管理主责主业弱化,偏离案件管理机制改革初衷;有的地方案件管理部门与办公室、检委办合署办公,案件管理人员往往身兼两职,甚至数职,缺乏时间和人力开展工作,影响监管效果。
制度支撑须加强。开展案件管理工作的法律依据主要是司法解释层面的《人民检察院刑事诉讼规则》《人民检察院民事诉讼监督规则》,以及《最高人民检察院案件管理暂行办法》《人民检察院案件流程监控工作规定(试行)》《人民检察院案件质量评查工作规定(试行)》等有关规范性文件,在基本法律层面没有关于检察机关案件管理工作的法律制度依据,案件管理部门开展工作的法律支撑有待加强。
监督手段须多元。案件管理的核心价值在于强化内部监督制约。目前,主要侧重办案期限监督,对办案活动监督重视不够;发现和纠正浅层次问题多,解决重大问题少。原因主要体现在两方面:一方面,监管手段单一。案件管理部门对检察业务的监督方式主要是口头提醒、发送流程监控通知书、情况通报和质量评查等,流程监控方面多停留在期限预警、文书纠错环节,广度和深度不够。另一方面,监管智能化程度不高。检察业务应用系统对监督管理方面的需求统筹、新功能开发和部署应用相对滞后,案件流程监控、质量评查、业绩考核等活动还未实现高度自动化、精准化、可视化。
人员素质须提高。案件管理工作经过多年的发展,职能不断丰富拓展,信息化应用管理工作日益繁重。应当配备熟悉检察工作、熟悉信息技术应用、法律功底扎实、办案经验丰富的检察人员从事流程监控、质量评查、业务分析等管理工作。但实践中,案件管理部门存在人员少、兼职多、干警业务素质整体不高等问题。
完善案件管理机制的设想和路径
秉承双赢多赢共赢理念。案件管理部门要及时发现司法办案中存在的不规范、不严格、不公正问题,严格督促业务部门纠正司法不规范行为,提高监督管理实效。要拓宽视野,跳出案管看案管,多从业务工作考虑,切实做到履职服务发展、办案保障稳定、监督促进公正。要善于换位思考,实现共存共赢、共同进步,在改进监督方式中赢得理解和支持。在监督的路径上,既注重加强检察机关内部各部门的协作配合,形成监督合力,又注重加强与相关执法司法机关内部监督机制的有机衔接,共同推动问题解决。要善于利用信息化手段,畅通线索获取渠道,以拓宽监督面,实行司法办案数据的共建共享,推进检察工作整体、融合、协调、高质量发展。
培育与案件管理实际需求相匹配的人才队伍。一是合理调整人员结构,建立专职、兼职并行的案件管理队伍。专职案管队伍应配备一定数量法学素质高、业务经历丰富的检察人员,确保业务监督管理的准确性、权威性。兼职案管队伍应兼顾吸纳各业务领域的业务能手,并对其参与案件管理工作明确制度性要求,确保针对每项业务、每个类别的案件均有熟悉、精通对应业务的人员担任评估专家。二是切实加强案件管理人才培养。要深刻认识司法体制改革全面推进对案件管理工作的现实要求,把人才培养作为切实提升案件管理水平的根本之策,加大自我培养力度,通过选拔优秀业务能手、加强岗位练兵、细化工作程序等方式,切实加强案件管理人才的培养。
优化与新形势下检察权运行相适应的内部监督管理机制。主要从四个方面入手:
第一,完善案件承办确定方式,优化案件分配。一是对案件管理部门统一受理的案件,除有特别规定的情形以外,依照案件承办确定方案,以随机方式将案件分配给独任检察官或检察官办案组办理。指定分案是案件承办确定的补充方式。二是实现繁简分流,保障办案的层次与质量。案件管理部门应当对受理的案件进行初步分类,实现案件繁简分流,保障简案快办、繁案精办,提高案件办理的质量与效率。三是对已经确定承办检察官的案件,原则上不得随意变更,因特殊事由,确实需要变更的,应当严格按照相应的变更程序,经分管副检察长批准后才能进行变更。案件承办确定机制的建立及完善使案件分配更加合理、有序,从而有助于对整个办案环节进行监管。
第二,强化案中流程监控,促进案件规范办理。依托检察业务应用系统、案件管理大数据智能辅助应用平台等,案件管理部门可以掌握检察办案环节的全部案件信息,实现对办案程序和实体的双重监管。一要结合案件管理大数据智能辅助应用平台对案件办理过程中的文书和节点抓取功能,对办案部门办理案件的办案流程、案卡填录、文书制作等实行全面跟踪监管,实现案件流程监控“零盲点”。二要紧盯案件办理重要节点,紧抓涉案财物管理、诉讼权利保障、案件办理期限、案件信息公开等重要事项,及时提醒预警、明确操作规范,确保案件在每个环节及时规范办理。三要加强对重大疑难复杂案件的同步审查监管,对于录入检察业务应用系统的重大疑难复杂案件,自录入分配开始,便实行同步跟踪监管,掌握案件不同阶段的办理情况,提升案件办理质效。
第三,完善案件质量评查模式,突显实体监督效能。一是开展异地评查,立足流程管理与实体监督相结合,建立完善对个案质量评查和对业务质量整体分析机制。对个案,应实现针对每一名员额检察官办理案件的随机、定期、定量评查,对检查出的不规范、不合法、不公正司法行为,应进行通报、监督纠正和追责。对每一类业务,应实行定期的整体质量分析,并提出有针对性的整改措施。努力把案件管理从过程监督、程序监控引向程序监督与实体监督并重、过程监督与事后监督并重的立体化监督格局。二是建立案件质量评查奖惩管理机制,针对在案件质量评查活动中发现的问题,案件管理部门应及时反馈给办案部门和办案人员。对存在的普遍性问题,应在全院范围内公开,使之成为业务考评的主要指标之一,将案件质量评查结果纳入个人司法档案。三是建立有效的案件质量评查结果应用机制。对评查工作中发现的问题进行归纳总结,对办案数据背后的发展态势进行分析研判,对于典型问题或主要问题,进行专门调研,形成有分析、有建议的案件质量专题调研报告,切实发挥案件质量评查在规范司法行为中的应有作用。
第四,完善业务数据分析研判机制,服务保障领导决策。一要实现司法办案情况常态化分析。将司法办案情况形成专题报告,报告内容不仅包括案件的受理情况、办理情况,还应包括在办理案件中出现的实体问题及程序性问题、业务发展情况等,客观反映司法办案全貌。二要加大对检察改革推进等重点工作的分析力度。如针对认罪认罚从宽制度、少捕慎诉慎押刑事司法政策、涉案企业合规改革试点、公开听证等检察重点工作展开分析研判,发挥业务数据分析研判的服务价值。三要提升业务数据分析研判的高度。围绕国家安全、社会稳定、经济高质量发展、民生保障、社会治理现代化等党和国家中心工作来开展分析研判,提出有建设性的对策建议,促进社会综合治理。
提升案件管理信息化、智能化水平。一是积极推进电子卷宗共享工作,建立公、检、法等之间的政法协作平台,完成案件信息及案卷材料的线上移送,实现案件电子卷宗共享。二是创新律师接待方式方法,积极探索建立多角度、多层次的服务平台,充分运用案件信息公开网微信平台的查询、预约和信息推送功能,为律师提供便捷服务。三是探索案件质量评查智能辅助工作,实现对案件事实的智能化校对与判断、对审查结论的智能化初步判断、对适用法律的智能化建议,在此基础上结合人工评查,提升案件管理工作质效。四是完善大数据分析研判,推行卷宗数据化,将卷宗、裁判文书、法律法规进行扫描识别,抽取罪名、地点、情节、量刑等要素,将各要素汇集存入数据库,并进行数据化处理,开展大数据与人工智能的开发。通过数据的检索、关联,为大数据检察应用提供条件,也为案件管理部门监管案件、开展实体评查提供便利。
(作者分别为江苏省南京市人民检察院案件管理部副主任、南京市秦淮区人民检察院副检察长、第八检察部主任、检察官助理)
