最高人民检察院近年来积极回应人民诉求和时代需要,部署启动现已推向全国的涉案企业合规改革,创造性地将企业合规纳入涉企案件的办理过程之中,使之成为依法对涉罪企业或负有责任的自然人作出不起诉等从宽处理的附带要求,并将“严管”和“厚爱”相结合,避免了起诉定罪给一些涉案企业贴上“犯罪标签”所引发的“水漾效应”,也有助于激励、督促其进行“以合规为中心”的结构修正类处理举措,比单一的经济类制裁措施更有助于预防犯罪的再次发生。虽然此项改革到现在也只有不到两年的时间,但其影响和前景却获得了社会各界的高度认可。涉案企业合规改革的推行和深化,离不开行政监管部门的全面配合。但是,由于刑行机关之间相互独立的执法体系,企业合规改革需在程序启动、合规考察、处理结果三个方面强化刑行衔接。
程序启动衔接。企业犯罪案件的处理一般先由有关行政机关进行查处,发现违法行为涉嫌构成犯罪的,移交公安机关立案侦查,再由检察机关审查起诉。实践中,三机关经常在企业犯罪案件的定性、调查和侦查路径、处理方式等方面存在分歧。目前,检察机关正探索建立“双向衔接”机制。2021年10月,最高人民检察院发布《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》,以检察机关法律监督职能为纽带,搭建刑行衔接桥梁,既包括对涉嫌犯罪案件由检察机关通过监督督促行政机关及时向公安机关移送;也包括检察机关对已经进入刑事司法环节的拟不起诉案件,需要给予行政处罚的,在作出不起诉决定的同时向有关主管机关移送案件。该“双向衔接”机制应进一步考虑企业犯罪案件的特殊性,以更充分地服务企业合规改革。一方面,企业犯罪案件的侦查较为复杂,公安机关需得到行政机关的技术支持才能高效办理案件,如需要行业认证、数据监测等;另一方面,企业犯罪案件对社会公共利益的影响较大,检察机关在决定是否将涉案企业纳入合规考察时,应当对企业经营情况、违法历史、影响力等进行社会调查,这一过程需要行政机关的充分配合。
对此,可采取以下应对方案:第一,建立“检察引导下的行刑联合办案小组制度”。对于企业涉嫌犯罪的案件,行政执法机关固然应当移送,移送后如公安机关已经决定刑事立案,行政机关不得先行作出处罚决定,但也不应当停止调查程序,而是应当与公安机关联合执法。此时,可以由检察机关进一步发挥法律监督职能,提前介入案件侦查,主导刑行机关成立联合办案小组,统筹各机关的执法资源,共同发现企业犯罪案件的事实真相。第二,建立“合规准入联席听证制度”。在决定是否将涉案企业纳入合规考察时,一些试点地区的检察机关举行了听证会,邀请行政机关、公安机关、人大代表、相关专业人士等参与,听取他们的意见。这类联席听证会议的做法应当进一步制度化,确保检察机关在决定合规准入时充分了解涉罪企业信息、尊重行政机关意见。
合规考察衔接。目前存在的问题是,对于合规考察的评判标准,刑行机关没有形成统一意见。企业合规研究形成的共识是,有效合规不仅要求企业实现经营和管理模式的去犯罪化,也要实现前置的去违法化,才能防微杜渐。目前,我国检察机关正处于积极探索制定有效合规标准的过程中,但行政机关参与不足,这容易导致刑行合规标准分立的结果,妨碍刑行配合,不利于预防违法犯罪。在合规考察的活动实施方面,刑行机关缺乏有效配合。目前已经在行政机关的参与下建立了第三方监督评估机制,但检察机关自行监管和第三方监管之间的关系规定尚不够明确。泛用第三方监管,也容易造成不必要的资源消耗。
对此,可采取以下应对方案:第一,刑行机关联合制定有效合规标准。我国行政机关已经出台了一些合规指引性文件,在“大合规”和部分专项合规的标准制定方面具有一定经验。检察机关在制定刑事合规标准时,应当组织有关行政机关参与进来,在行政合规经验的基础上,强化犯罪风险点的预防,并根据中小微企业的实际情况作出简化和调适。第二,明确适用第三方监管的“必要性”原则。应当明确第三方监督评估机制只适用于那些合规整改难度较大的案件,如企业规模较大、涉罪情节较重、合规基础较差等。对于那些合规整改难度较小的案件,检察机关自主履行合规监管更能实现社会资源的优化配置。
处理结果衔接。目前存在的问题是,合规对企业刑事责任和行政责任的减免作用没有被确认,存在刑行执法效果相左的风险。我国企业的刑事责任制度和行政责任制度都没有将合规作为减免责任的因素,行政执法机关和刑事司法机关间也缺乏处罚手段配合原则和处罚结果互认原则。当检察机关作出不起诉决定时,刑事司法当然不会再对涉罪企业施以任何刑罚,但如果行政机关的处罚裁量权不受限制,可以任意地决定对企业施以罚款、责令停业整顿、吊销营业执照等,这显然存在刑行执法效果相左的风险,难以保障合规激励的有效性。
鉴于此,可考虑建立合规结果互认事先协议制度。在刑事实体法确立合规的罪责减免功能以前,检察机关有必要商请行政执法机关一起与涉罪企业达成包含补救措施在内的合规监管协议。涉罪企业是否承诺履行以及在合规考察期内是否最终履行包括行政处罚在内各种补救责任,也应当成为检察机关是否对其启动合规考察程序和是否对其予以从宽处理的重要依据。
(作者为中国人民大学法学院教授、企业合规检察研究基地主任)
