公益诉讼可以有效防控“公地悲剧”
公共利益固有的“非私有性”决定其有效保护必须依赖公权力
□在我国,检察机关作为国家法律监督机关,具有提起公益诉讼的能力和动力,可以弥补个人提起公益诉讼的不足。同时,检察机关提起的公益诉讼不仅可以打击、制裁侵犯公益的行为或者纠正违法行为,而且可以对可能发生的相关行为予以震慑,从而在一定程度上实现对“公地悲剧”的防控。
公益诉讼是指针对侵犯公共利益的行为,由相关的组织或者个人向法院提起的客观诉讼。在我国,检察机关作为国家法律监督机关,具有提起公益诉讼的能力和动力,可以弥补个人提起公益诉讼的不足。同时,检察机关提起的公益诉讼(下称“检察公益诉讼”)可以依法实现对违规行政权力的制约,保障国家法治及法律秩序的统一,这不仅可以打击、制裁侵犯公益的行为或者纠正违法行为,而且可以对可能发生的相关行为予以震慑,从而在一定程度上实现对“公地悲剧”的防控。
公益诉讼的历史溯源
公益诉讼最早发端于古罗马时期,是为了保护公共利益而确立的。根据古罗马的法律,不仅国家官吏可以在公共利益受损时提起诉讼,在国家官吏力有不逮或者没有关注到之处,普通市民也可以提起公益诉讼。可以说,公益诉讼从确立之初,就是一种借助大众力量来实现公共利益保障的制度。从某种意义上来讲,这不是一种“利己”的诉讼制度,而是一种“为公”的诉讼制度。在古罗马早期,违背法律的行为可以被分为私犯和公犯。这其实与当时的法学家乌尔比安关于“公法”与“私法”的划分是一致的。私犯性质上类似于现在的侵权行为,只是范围有所不同;公犯类似于现在的刑事犯罪。在古罗马的法律制度中规定的“堆置、悬挂物的责任”,则属于准私犯,相当于现在侵权责任法的范畴。之所以出现了上述法律规定,是因为当时商品经济发展,民众居住的房子高度大大超过以前,特别是意大利半岛经常有大风天气,会把房屋高处悬挂的物品吹落,从而可能会导致伤害。基于此,即使堆置、悬挂物掉落没有造成伤害,任何市民都有权利提前向法官提起诉讼,而法官也可以据此追究相关居住者的责任,不论这些居住者是房屋所有者、租住者或管理者,都可能被判向起诉者赔偿相应数量的罚金。这体现了社会发展促进了罗马法的完善,直接表征了法律从保护个人私益向保护社会公益的发展。
进入近现代社会以来,公益诉讼最初是针对“公地悲剧”而产生的,这些所谓的“公地”也就是公共利益或者公共资源。“公地悲剧”和15世纪、16世纪的英国“圈地运动”有着密切的关系。由于当时草地等都属于政府之公地,也就是说,任何养羊人都有权利用这些公地。基于人的利益最大化的本性,养羊人都会尽量多养,从而可以获得更多的利益。但是,如果大家都多养羊,就意味着草地的利用率会达到最大化,最终导致草地不能长出充足的草来养羊,土地也会因此退化以及造成资源枯竭,公地会由于过度放养成为不毛之地,从而导致“公地悲剧”的发生。后来,英国贵族就将这些草地圈起来成为个人私产。这是英国“圈地运动”发生的重要原因之一。
由“公地悲剧”可以引申出公共利益如何保护的问题。特别是在公共利益处于无人保护状态之时,就会成为“公地”,人的本性就会在“公地”上泛滥,从而使公共利益受到严重损害。如果私人利益受损,权利主体可以通过诉讼请求赔偿,而公共利益面临的困境是没有主体提出诉讼赔偿。特别是随着现代社会的发展以及公共利益范围逐渐扩大的背景下更成为难题,这也是公益诉讼应运而生的内在根据之一。
公益诉讼的法理
当事人适格扩张理论。当事人适格扩张理论直接来自于当事人适格理论。当事人适格一般是指法律上的利害关系主体针对相关权利或法律关系受损提起诉讼的资格。这意味着根据传统诉讼理论,诉讼原告欲要发动诉讼或者提出自己的诉求,其应当与案件有法律上的利害关系,或者说与案件有诉的利益,这是启动传统诉讼最基本的条件之一,否则就无法立案或者即使立案也会在审判时被驳回。但是,在环境污染、国家资产流失、破坏资源等案件中,缺少直接的具有法律利害关系的主体。这也是检察机关作为适格原告介入公益诉讼的现实要求。如此,通过扩张公益诉讼中适格当事人的范畴,不仅在诉讼主体上形成了扩张,也适应了现代社会公益案件范围不断扩大的需要。同时,检察机关作为法律监督者介入,无论在法律地位还是职能上,更容易实现对受到侵害的社会公益的保护。这是公益诉讼中当事人适格扩张的根本动力所在。
权力制衡理论。我国宪法赋予了检察机关专门法律监督机关的角色定位,这意味着检察机关除了接受国家权力机关的监督外,具有了依法监督其他有关国家机关的权力,这是公益诉讼的宪法或者法律根基。在法理上,检察机关依法通过公益诉讼对行政权力进行制衡也是由权力的本性决定的。应当说,行政权力是必要的,它能够压制人性中恶的成分,提高政府运行的效率,更有效地维护公民的利益。但是,权力的不羁本性以及利益对权力的诱导可能会阻碍其运行。权力具有双刃性质,行政权力亦是如此。在现代社会中,由于行政管理牵涉范围越加广泛,加上行政权力本身具有扩张的本性,从而容易导致权力运行泛滥。通过公益诉讼依法对违法行政行为进行监督,属于现代国家对权力深刻认识的结果。确立检察公益诉讼的监督制衡机制,对于国家而言,则属于权力自我抑制的优化选择。
权力应当受到监督,行政权力更不例外。为有效防止和遏制权力的滥用和异化,不仅需要以公民权利来监督制约行政权力,更需要在权力之间“以权制权”。通过检察权依法制衡行政权力,属于国家管理成本的正常支出部分。同时,权力之间的监督比较系统化、制度化、规范化,属于常设性机制,在同等条件下能够起到更好的效果。通过公益诉讼,可以实现检察权对行政权力的依法监督,纠正其在行政方面的违法行为,以实现行政权力的优化运作。
实质正义理论。如果说程序正义是一种形式或者手段上的正义,那么,与之直接相对的实质正义就是一种目的或者内容上的正义。实质正义是法律的最终追求。其实,无论一项公共政策形式上多么完备,如果没有将实质正义落实到实处,这也是一项不正当的政策。对于检察公益诉讼而言,就应当以实质正义为理论基础。
公益诉讼的价值
促进法治统一及法律秩序的改善。比如,在行政机关执法过程中,会存在违法执法或者越权执法的现象。一方面,这可能和立法本身的空白或者漏洞有关;另一方面,也可能与行政机关超越法定界限有关。因此,通过检察依法提起公益诉讼,可以对行政机关的违法或者越权行为督促纠正,为将来的相关立法提供有益建议,也有利于促进提升公共决策和公共领域的制度化水平,从而达到促进法治统一及法律秩序改善的良好效果。
促使弱势民众权利得到实质性保障。对于普通民众而言,相对于环境污染、食品、药品侵害等方面的公共利益侵权者,其在社会、经济等各个方面可能都处于弱者地位,在与侵权者或者行政机关的违法行为对峙中明显处于弱势。即使被侵权的民众获得了法律意义上的救济权利,但是,也可能由于缺乏相应的强有力的手段而流于形式。因此,在我国确立公益诉讼制度,有助于增强弱势受害者的参与能力,帮助其获得有效救济。检察公益诉讼具有在维护公共利益的同时兼顾个人利益的秉性。在公益诉讼中,承受“公地悲剧”的民众可以借助检察机关的力量,提升自己的维权能力。
通过法律正当程序提升检察机关的公信力。检察公益诉讼的一项重要功能就是运用检察权依法监督违法行政行为以及保护公共利益或者公共秩序。公益诉讼本身也是正当程序运作的过程,通过正当诉讼程序,使侵犯公共利益的行为或者违法行政行为得以纠正,可以让检察机关的公信力在正当程序中得到充分展现,从而也可以进一步提升检察机关的公信力。
(作者为华东政法大学教授)
