□通过检察能动履职,充分发挥检察权的社会回应功能,以政治自觉、法治自觉、检察自觉,强化政治担当、法治担当、检察担当,让人民群众感受到公平正义。能动检察所产生的检察权的社会回应功能,应当是基于对社会治理的法治化、社会公共利益的保护、社会风险因素的规避和社会价值导向的引导等具体目标的追求而存在的。
社会治理过程中潜藏着诸多风险因素,有的貌似无关大局的风险因素可能在顷刻间转化为治理危机,远远超出预先判断。社会风险的不确定性、复杂性对现代社会治理方式提出了新挑战,传统上由行政权垄断的风险预防和应对机制自然有效率高、针对性强的优势,但风险预测手段较为有限,难以在源头上进行有效预防与遏制。因此,社会管理的风险预防责任分配成为新的命题,一些传统上职能较为“被动”的机关因其业务职能特点可能成为风险预测的“前哨站”和“测震仪”,能够有效预测、管理风险因素,为有效应对社会风险争取到宝贵时间。从这个意义上讲,检察权的社会回应功能就是基于检察职能的必然结果,是社会溯源治理的重要抓手。
通常而言,检察机关的职能容易被狭隘化,局限于传统司法事务,尤其是刑事司法事务,例如批捕、起诉、抗诉等,而检察机关在社会治理中的重要作用却容易被忽视。首先,依据宪法、检察官法和人民检察院组织法的规定,检察机关是国家的法律监督机关,应确保法律统一正确实施,这意味着检察机关有义务保障社会秩序的法治化,不仅涉及司法业务,还涉及社会治理的方方面面。其次,检察机关有义务维护国家和社会公共利益,追求社会公平和正义,因此代表社会公益履职亦是检察机关职能的应有之义。再次,检察机关在履行传统职能中亦可较敏锐地发现社会风险的潜在要素。刑事犯罪是社会风险在各领域最集中、最尖锐的体现。精准、深刻剖析犯罪成因可回溯社会治理机制失灵的成因,探索更有效的预防机制。最后,亦是最容易被忽视的,检察机关可通过诸如企业合规审查、认罪认罚从宽处理等机制,掌握刑事政策的控制阀,借以传导国家政策及社会价值导向。
因此,检察权的社会回应功能具有整体性、政策性及能动性的特点,与检察权的属性及配置紧密相关。在此,将检察机关的能动履职分为四大类型,分别为保障治理法治化、捍卫社会公共利益、反馈社会风险点以及传导价值导向。
保障治理法治化
检察机关身负监督职责,监督范围广泛而明确,可通过依法履职促使相关社会管理部门依法履职,推进社会治理法治化发展。根据《人民检察院检察建议工作规定》(下称《规定》),对于办案过程中发现社会治理工作存在问题的,检察机关可以通过检察建议监督、纠正并督促有关单位和部门整改治理,主要有三种情形:(1)检察机关就履职过程中发现的管理监督漏洞,可以督促行业主管部门加强和改进监管工作。例如,检察院办理民营医疗机构涉罪案件过程中发现该领域暴露出的问题,对民营医疗机构医护人员从业资格审查、纪律约束中存在的监管漏洞,可以以检察建议的方式向卫健委提出问题和建议并督促整改落实。(2)对于相关单位或部门不依法及时履职,损害或可能损害个人或组织合法权益的懒政怠政行为提出整改要求。(3)可以通过检察建议的方式督促有关部门对相关涉案人员、责任人员或行政组织给予行政处罚、政务处分、行业惩戒,或者追究有关责任人员的司法责任。如,针对办案过程中发现的环境污染问题,检察机关可以督促环保部门和国土管理部门对涉案企业给予行政处罚,要求涉事企业停业整顿。被建议单位自收到检察建议两个月内,应当对建议所提事项进行处理并作出书面回应。
另外,检察机关依法对行政管理部门的监督在比较法上亦有范例。例如在法国,检察院便对社会管理部门具有监督权,甚至延展到特殊私人领域。首先,法国检察官对狱政机构享有监督权,既可矫正狱政部门的不法行为甚至犯罪行为,也可确保检察官充分了解其管辖区内刑罚执行的基本状况,有利于加强国家对狱政机构的管理和掌控。其次,法国检察官有权对律师、公务助理人员(司法助理人员)、司法鉴定人员等司法参与人员的资质和执业情况进行规范监督,能够有效促进审判的公平正义。最后,法国检察官还有权对私人教育机构、酒类出售机构等特殊公共机构进行监督,为特殊人群和未成年人提供特殊保护。
捍卫社会公共利益
检察机关作为公共利益的代表,作为“法律的守护人”,能动地履职以实现职能的扩展性效用,助推社会公共秩序的稳定和社会公序良俗的维护。《规定》第10条规定,检察院在履职过程中发现特定领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害,符合法律规定的公益诉讼条件的,应当按照公益诉讼案件办理程序向行政机关提出督促依法履职的检察建议。此外,未成年人保护公益诉讼也是检察机关捍卫公共利益的重要方式之一,2021年全国检察机关未成年人保护公益诉讼立案6633件,其中新类型公益诉讼案件占比高达七成,涉及向未成年人销售烟酒、电竞酒店、密室剧本杀等多个新兴业态的治理。检察机关在未成年人保护方面的积极履职,并不局限于依法严惩涉未成年人权益的犯罪,关注未成年犯罪人的社会复归等问题,还包括能动地对各种新兴业态环境进行整改,与有关部门合作,通过公益诉讼的方式,积极改善当前社会中对未成年人保护的薄弱环节。
反馈社会风险点
在检察官传统的履职过程中,不可避免地面临各种社会高风险节点的挑战,藉此,检察官可以将检察建议扩展至诉讼外领域,将触角延伸至事前风险规避,充分发挥溯源治理的效用。根据《规定》第11条规定,检察机关对具有群体性特征、高频发生的案件类型,或存在违法犯罪隐患的情况,具有以社会治理检察建议督促相关部门和单位改进工作的职责。2022年全国检察长(扩大)会议强调,努力运用好检察综治类建议、法律监督年度报告、定期向社会发布业务数据、典型案例等促进防患未然、抓源治本。社会风险点的反馈衍生于检察官的监督职能,要求检察能动地发挥作用,检察机关应当在积极调研和主动寻求多方合作的基础上,通过检察建议能动地反馈社会风险热点,溯源治理,积极督促相关部门改进工作。总结生产安全事故类案件中存在共性的问题隐患和事故原因,在对安全生产监管工作情况深入调研的基础上,最高检制发“八号检察建议”提出众多具有针对性的举措和建议,督促相关单位排查安全生产隐患和可能造成事故的风险因素,落实日常生产中安全生产监管的决策部署,提高安全生产意识,厘清安全生产责任,在风险尚未酿成或风险尚未恶化时积极疏导,从源头出发降低重特大安全事故发生的可能性。
传导价值导向
检察机关新近积极落实推行的少捕慎诉慎押刑事司法政策、涉案企业合规改革试点工作等,背后亦是能动传导价值导向的重要体现,涵盖了人权保护、犯罪预防、民营企业保护等诸多理念。指导性案例和典型案例的发布,是检察机关传递价值导向的重要方式,能动地解决具体案件中所展现的社会问题,以案释法,以小见大,以具体社会争点的解决积极引导社会价值导向。在具有争议的徐州费氏鹦鹉案中,检察院秉持慎诉理念,把持法律戒尺,又心存良善,从细致中把握司法的温度,保障公民权利,积极回应社会公众的疑虑,尊重法律的权威,起到良好的普法宣传作用,从根本上培育和引导社会公平正义价值导向。于海明正当防卫案入选最高人民检察院第十二批指导性案例,通过对正当防卫适用困难的现实困境溯源分析,激活了正当防卫制度的适用,以符合当下的价值观念为见义勇为提供坚定稳固的法律保障。
检察机关自觉能动履职更好为大局服务、为人民司法,就是要通过检察能动履职,充分发挥检察权的社会回应功能,以政治自觉、法治自觉、检察自觉,强化政治担当、法治担当、检察担当,让人民群众感受到公平正义。一言以蔽之,能动检察所产生的检察权的社会回应功能,应当是基于对社会治理的法治化、社会公共利益的保护、社会风险因素的规避和社会价值导向的引导等具体目标的追求而存在的,必须坚决杜绝机械执法。
[作者分别为中国政法大学教授、博士生导师、最高人民检察院第二检察厅副厅长(挂职),中国政法大学证据科学研究院研究生]
