□各级检察机关、各个业务条线、院内各部门在一体化办案中必须有规范、统一的内部案件管理和监督制约机制,才能真正实现不同行政区划检察院之间的协同合作和同一辖区内“四大检察”“十大业务”之间的协调配合、凝心聚力,实现检察资源配置最优化,以强有力的内部监管促进外部法律监督提质增效,最终提升检察机关的整体办案水平。
检察一体化办案机制,既是我国检察权运行的基本原则,也是检察机关组织原则的重要内容,对于保证法律监督职能的有效发挥,维护社会公平正义具有重要意义。人民检察院组织法第24条第4项规定,可以统一调用辖区的检察人员办理案件。检察一体化办案是有效解决上下级检察院、同级检察院、“四大检察”“十大业务”以及检察官之间合理关系的重要机制,是检察机关立足职能服务大局的战略性决策。
有案件办理,就得有案件管理。案件办理与案件管理犹如车之两轮,不可偏废。各级检察机关、各个业务条线、院内各部门在一体化办案中必须有规范、统一的内部案件管理和监督制约机制,才能真正实现不同行政区划检察院之间的协同合作和同一辖区内“四大检察”“十大业务”之间的协调配合、凝心聚力,实现检察资源配置最优化,以强有力的内部监管促进外部法律监督提质增效,最终提升检察机关的整体办案水平。换言之,检察机关一体化办案必然带来内部案件管理和监督制约机制创新,笔者认为应做到以下三个“注重”。
注重规范案件管理的顶层设计
近年来,从最高检到地方各级检察机关出台了不少有关检察一体化办案机制的规范性文件,但其中专门就横向案件管理规定的不多。如最高检出台的《关于充分发挥检察职能服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的意见》明确规定,构建上下一体化办案机制,探索实行线索统一管理、案件统一审批、力量统一调配,形成上下一体、区域联动、指挥有力、协作密切、运转高效的工作格局。对此,笔者认为,在对线索统一管理、案件统一审批等涉案件管理事务详细规定的同时,也应就跨行政区划的案件管理主业,如流程监控、案件评查、数据监管等内容予以完善。
一体化办案相关规范性文件中需强化横向案件监管措施。目前虽然有一体化办案的规定,也有专章规定案件管理,但一体化办案中存在有别于各检察院单独办案的案件管理事项,须有明确的规范性文件作为指引。如2021年1月生效的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第11条规定,“人民法院审理第二审案件,由提起公益诉讼的人民检察院派员出庭,上一级人民检察院也可以派员参加”。那么,何种情形该派员,由谁来监管,不派员和共同派员的履职后果如何承担等问题值得思考。
检察一体化有其法理基础,当前,横向同级行政区划的检察院的机构设置、职能职责具有统一性,为检察一体化所要求的人员的可替代性、行动的协调性和命令的服从性等提供现实可能性,也为检察机关推进横向一体化提供了理论基础。检察一体化办案在纵向上是不同层级检察权行使过程中的接续接力,比如对重大案件的交办、提办、领办、督办,有效提升整体监督效能,由上至下的多层级统筹显得尤其必要;而在横向上是各业务部门打破条块分割的紧密衔接,综合运用多种监督手段同向发力、同频共振,强化诉讼环节的监督合力。这其中,必须有一个协调上下左右、贯通各级检察机关各业务条线的监管中枢。案件管理作为检察业务中枢的职能定位,能够也应当承担这一监管中枢的角色。
由于检察工作面临转型发展的关键期、机遇期,要有创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,检察机关案件管理部门也必须要进一步强化系统观念、法治思维、强基导向,以高质量的、科学的内部管理引领检察工作高质量发展,助力打造共建共治共享的社会治理格局。因此,地方各级检察院要主动适应检察一体化办案需要,积极探索与之相适应的案件管理模式及经验。就纵向而言,要强化各级院案件管理部门的职责权限分工,不能上下一般粗。省级院的案管部门突出抓总牵头、组织协调各方的功能,要在加强对下级检察院案件管辖的宏观把控,排除办案流转和线索移送阻力方面着力。市级院负责具体实施,亦可以考虑统一调用辖区内的案管人员一体推进监管工作,定期组织交叉监控、评查,数据分析研判等。横向而言,用人单位与被调用单位的案管部门要更加紧密衔接,相互合作,防止各自为政。要充分发挥内部监督管理的整体效能,督促业务部门精准监督履职。通过日常监管和业务考核指标设置引导业务部门在一体化办案中坚持系统思维,统筹考虑相关法律规定,严格监督案件的管辖问题、统一受理业务问题线索。
注重借助案件管理数据赋能一体化办案
检察一体化办案有利于争议化解和诉源治理,有利于检察履职助力国家治理体系和治理能力现代化。案件管理部门最大的资源优越是数据优势,最大的业务优势是数据分析研判。如最高检2022年3月有关数据显示,检察机关依法严厉惩治电信网络诈骗犯罪,2021年起诉4万人,并且发现,当前社会治理特别是网络治理中存在四方面突出问题,如年轻人尤其是在校学生涉案、公民个人信息泄漏以及行业内鬼等,这对于强化诉源治理,推进网络领域综合治理大有裨益。目前地方各级检察机关在一体化办案中取得不少个案效果,但在统筹各方类案办理和诉源治理以及助力国家治理体系和治理能力现代化的作用不明显,其中重要原因在于管理动能不足,体现在大数据共享、分析、应用机制尚未有效建立,联合发布数据分析报告或者一体化办案数据分析报告机制尚未建立,共管共治合力没有得到体现。因此,在检察一体化办案中要深度挖掘案件管理部门的数据资源和数据分析研判优势,提高一体化办案的产出力。比如,案管部门可以牵头,依托外部行政执法部门数据资源和内部业务部门专业优势,共同合作开展社会治理相关专业领域的信息数据研判等,通过深度融合“数据赋能+业务创新”,形成各利益相关者都能接受的解决问题的方案或共识,为社会治理创新献计献策,做大“检察一体化”办案增量。
检察机关一体化办案机制要想行稳致远,必须解决管理动能不足的问题,其关键是要挖掘和使用好案件管理中的派生数据。充分利用内部监管数据与外部政法单位数据共享,可通过大数据比对及时发现系统性、普遍性的司法工作人员渎职犯罪线索,在相互制约中一体推进诉源治理。比如,在专项案件质量评查、流程监控数据整改中发现跨地区、跨部门司法工作人员相关职务犯罪案件线索等。全国检察机关第二次案件管理工作会议确定新时代检察机关案件管理工作的1235工作总思路,其包括科学管理、能动管理、智能管理的三大理念创新。新的工作思路和工作理念的实现依赖一个重要载体——智慧案管建设。当务之急,迫切需要以信息化的手段代替粗泛的“人盯人”或者“半人工半自动”的内部监管模式。可以考虑建设全国检察机关上下统一的一体化案件管理监督制约系统,包括全自动的预警监控系统、AI智能案件评查系统、知识服务、管理数据集成分析系统、外部数据共享等。深度开发利用这些尚在“沉睡”的检察数据,有望实现检察院、检察官司法办案行为跟踪分析,对检察院的专业优势、检察官的专业特长自动画像;实现办案数据与外部数据对接,自动集成分析司法办案、行政执法、社会治理管理漏洞,必将赋能一体化办案。
注重建立符合一体化办案规律的业务、业绩考评标准
检察一体化办案机制下,基于上下级检察机关和检察官之间存在着上命下从的领导关系,上级检察院可以办理下级检察院管辖的案件,或者指定其他下级检察院办理,也可以将自己管辖的案件交由下级检察院办理;检察机关之间、检察官之间在职务上也可以发生相互承继、移转和代理的关系以及地方各级检察机关之间具有职能协助的义务等,由此也给检察业务、检察人员考核带来一系列新问题。比如,实践中调用单位与使用单位亦不同一,有“上调下用”“上派下用”“同级互用”“指令组合”等多种调用方式。若没有与之相适应的业务、业绩考评标准,将不利于调动其履职积极性和案件质量监管。一方面,因被调用的检察人员是代表办理案件的人民检察院履行相关检察职责,其所在院的案管部门无法对其该部分履职情况进行监管,也难以将其该部分履职纳入业绩考评。若被调用人员参与一体化办案不能纳入其在本院的业绩考评,其履职积极性必然受到极大影响。另一方面,使用单位的案件管理部门的监管结果难以落实到被调用检察人员考核,监管刚性将大打折扣。显然以各院各部门为界限的业务考评、业绩考评不适合于一体化办案机制。各地实践也充分证明,由于符合一体化机制运行规律的考评制度未建立,导致工作质效不佳,主要表现在落实“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的司法责任制、内部协作、人员流转、有效激励、履职主动性等方面仍需加强。因此,当务之急要建立完善符合检察一体化办案规律、特点的业务、业绩考评制度,发挥考评指挥棒作用,助力检察一体化机制发展。
(作者为湖南省人民检察院案件管理办公室主任)
