少捕慎诉慎押所触及的问题是综合性、长期性的,其全面落实需要多方面合力——
着眼司法“深层”促进制度发展完善
卞建林
□少捕慎诉慎押的落实关涉深层司法问题,在检察机关积极转变办案理念与方式、调整检察办案与考核机制的同时,立法层面需要对逮捕羁押措施、非羁押强制措施、刑事不起诉等重要制度进行系统完善,在制度长期良性运行下逐步达到改革目的。
2021年6月,党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,将“严格依法适用逮捕羁押措施,促进社会和谐稳定”作为检察机关的一项重要任务。少捕慎诉慎押刑事司法政策具有丰富的理论内涵和坚实的实践基础,对刑事诉讼实践具有重要价值。
少捕慎诉慎押的实践检视
少捕慎诉慎押的实践探索。2021年7月,最高检在全国检察机关组织开展羁押必要性审查专项活动,选择重点案件开展全流程、全覆盖的羁押必要性审查。专项活动选择三类重点案件开展,即法定刑在三年以下有期徒刑的在办羁押案件、涉民营企业经营类犯罪(经济犯罪、与职务行为相关犯罪等)在办羁押案件以及犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人提出羁押必要性审查申请的在办羁押案件。专项活动的开展有助于羁押强制措施的妥当适用,在有效减少不必要羁押、推动降低审前羁押率、依法保障被羁押人人身权利的同时,推动实现以社会危险性条件为重点的羁押必要性审查实质化、规范化、常态化、长效化运作。
为进一步改善营商环境,强化民营经济的司法保护,2021年4月,最高检印发《关于开展企业合规改革试点工作方案》,明确提出开展企业合规改革试点工作是检察机关对于办理的涉企刑事案件,在依法作出不批准逮捕、不起诉决定或者根据认罪认罚从宽制度提出轻缓量刑建议等的同时,针对企业涉嫌具体犯罪,结合办案实际,督促涉案企业作出合规承诺并积极整改落实,促进企业合规守法经营,减少和预防企业犯罪。
在少捕慎诉慎押实践探索中,不捕率、不诉率上升,诉前羁押率降低,且对于检察机关不捕不诉决定,公安机关复议率降低。2020年全国检察机关减少非必要羁押成效明显,逮捕率与羁押率均明显下降。全国检察机关逮捕率从2019年的77.63%下降至2020年的76.65%,其中无社会危险性不捕占比37.92%,同比上升1.65个百分点;受理起诉时犯罪嫌疑人羁押率从2019年的65.91%下降至2020年的53.61%。2021年1月至9月,全国检察机关共批准和决定逮捕各类犯罪嫌疑人670755人,同比上升20.6%;不捕279050人,同比上升77%,不捕率29.6%,同比增加7.4个百分点。共决定起诉1273051人,同比上升15%;决定不起诉229815人,同比上升32.6%,不起诉率15.3%,同比增加1.8个百分点。全国检察机关减少不必要羁押成效明显,诉前羁押率为49.8%,同比减少2.4个百分点。2021年11月,最高检发布《人民检察院羁押听证办法》,明确检察机关在依法办理审查逮捕、审查延长侦查羁押期限、羁押必要性审查等三类案件时,可以通过组织召开听证会的方式听取各方意见,规范开展听证审查活动,依法准确作出是否适用羁押强制措施的审查决定。2021年12月,最高检发布首批5起检察机关贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策典型案例,对少捕慎诉慎押的实践经验进行总结,为进一步深化政策落实提供指导。
少捕慎诉慎押的实践总结。少捕慎诉慎押作为刑事司法政策提出后,检察系统展开丰富的实践探索,获得多方面可推广的改革经验,择重点进行概括:第一,强化羁押必要性审查,审慎评估社会危险性。检察机关在羁押必要性审查专项活动中,对重点案件进行定期审查,加强对延长羁押期限和重新计算羁押期限的规范,及时决定或建议撤销、变更非必要的羁押,取得良好成效。部分地方检察机关对于已批捕的、法定刑在三年以下有期徒刑的案件进行专项建档立案,由原办案检察官负责羁押必要性审查。系统专项建档立案有效避免怠于审查、拖延审查、遗漏审查等情况,完整体现检察官办案过程。专项活动中检察人员重视对犯罪嫌疑人社会危险性的重新评判,通过与犯罪嫌疑人的辩护人、家属沟通,了解犯罪嫌疑人认罪悔罪态度、捕后赔偿谅解、家庭人员关系、犯罪嫌疑人工作、固定居所、一贯表现情况等信息,判断犯罪嫌疑人社会危险性,并结合案件事实、证据、法律要件后,综合判断决定是否继续羁押。第二,开展羁押听证工作,加强案件释法说理。少捕慎诉慎押落实过程中,最高检指导推动各级检察院开展羁押听证工作,选取逮捕羁押争议较大、有重大社会影响以及涉及公共利益等有必要听证的案件,组织召开听证会,就是否逮捕、是否批准延长侦查羁押期限、是否继续羁押听取各方意见。实践中检察听证工作效果较好,侦查人员可以对逮捕羁押的事实、依据进行说明,并出示证明社会危险性的证据材料;犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、辩护人可以发表意见,出示相关证据材料。检察机关通过听取侦辩等各方意见,以相对公开的程序进行审查,充分论证逮捕羁押必要性,并对案件当事人进行释法说理,增强当事人对羁押措施适用的理解与认可,在有效解决程序争议的同时促进司法公开,落实普法责任,促进矛盾化解。第三,积极应用科技手段,减少非必要的羁押措施。少捕慎诉慎押探索中,多地检察机关协同公安机关运用智能监控技术,通过手机定位、GPS定位、路面监控等科技手段加强对刑事案件中被监视居住、取保候审等非羁押人员的监管。第四,扩大不起诉适用范围,探索涉案企业合规制度。在开展涉案企业合规改革试点工作中,检察机关对涉企刑事案件作出不起诉决定,督促涉案企业作出合规承诺并积极整改落实。企业合规改革的探索超越了检察机关被动应对犯罪的传统办案模式,体现检察机关主动参与企业治理的司法理念,积极践行维护国家利益和社会公共利益的义务。
少捕慎诉慎押的发展完善
少捕慎诉慎押的落实关涉深层司法问题,其深入发展需要多方面合力,即转变检察机关办案理念与办案方式,调整检察机关绩效考核与责任机制,以及完善逮捕羁押、刑事不起诉等相关制度。
转变检察办案理念与办案方式。在少捕慎诉慎押发展完善进程中,检察机关应进一步转变办案理念,在检察工作中深化对强制措施诉讼保障功能的认知,强化行使不起诉裁量权的意识,着力提升刑事司法中的人权保障理念。其一,改变书面化、单方化和封闭式为主的逮捕羁押审查方式,充分运用检察听证方式进行审查。在争议较大、社会影响较大,有必要听证的案件中,检察机关应根据案件情况,依职权或依申请召开听证会,侦辩双方到场参加,检察官就事实认定、法律适用和案件处理等问题听取侦辩双方和其他参加人意见,综合评判审查后作出是否逮捕、变更羁押措施的决定。其二,慎重考量特殊主体、特殊领域案件的程序适用,充分发挥不起诉裁量权的作用。在轻罪案件、未成年人犯罪案件、民营企业涉罪案件等领域,检察机关应当综合考量追诉必要性,依法充分行使不起诉裁量权,通过非刑罚处理方式实现社会关系修复的最佳司法效果。其三,检察机关应加强与公安机关、法院的沟通协调,建立健全刑事案件信息共享互通机制,定期共同分析研判不捕不诉案件情况,加强联合调研、统一执法司法标准,健全制度机制,增强贯彻少捕慎诉的自觉性。
调整检察机关考核与责任机制。第一,调整检察机关考核机制。部分检察机关行政命令式考核方式影响了司法数据变化,不利于制度健康规范运行和政策长期落实评估。在少捕慎诉慎押深化推进过程中,应当对部分检察机关考核机制进行调整,改革单向度、机械性的数据绩效考核机制。一方面,强化检察工作效果的综合分析,将不捕率、不诉率、羁押必要性审查率、强制措施变更率等指标纳入考核指标,不以逮捕率、起诉率的单向增长作为检察工作成绩证明。另一方面,在检察系统案件质量审查中将逮捕案件与不捕案件、起诉案件与不起诉案件同等审查,避免将不捕、不诉案件作为质量存疑案件进行常态性重点审查。第二,完善检察机关办案责任机制。深入落实少捕慎诉慎押,需要为一线检察人员提供相对宽松和友善的办案环境,允许检察官在检察裁量权范围内作出与审判结果相对不一致的决定。在少捕慎诉慎押的深入发展中,检察系统应逐步完善检察机关办案责任机制,明确规定检察官承担错捕、错诉责任的情形,合理设定检察官免责事由,为检察裁量权的充分适用提供更多的空间和可能。
完善相关刑事诉讼制度。少捕慎诉慎押所触及的司法问题是综合性、长期性的问题,在检察机关积极转变办案理念与方式、调整检察办案与考核机制的同时,立法层面需要对逮捕羁押措施、非羁押强制措施、刑事不起诉等重要制度进行系统完善,在制度长期良性运行下逐步达到改革目的。具体可从以下方面展开:第一,完善逮捕羁押制度。确立以非羁押为主、羁押为辅的强制措施适用原则,在现有法律框架内对逮捕羁押制度进行改良;细化逮捕羁押条件,明确逮捕必要性、羁押必要性的审查要件和审查标准;深化审查逮捕程序的诉讼化改造,提升检察官亲历性和多方参与性,强化犯罪嫌疑人、被告人的权利保障。第二,发展非羁押强制措施。从细化适用条件、强化执行力度、完善配套措施等方面对监视居住和取保候审进行完善;丰富羁押替代措施类型,考虑增设定期报告行踪、限制从事特定活动、强制接受医疗检查与治疗等羁押替代措施。第三,适当扩大不起诉适用范围,重点改造附条件不起诉制度。考虑建立涉案企业合规不起诉制度,即对于涉嫌实施犯罪并认罪认罚的企业,在其承诺按照检察机关要求进行合规整改、遵守考察期规定的前提下,检察机关可以作出不起诉处理;同时,扩大轻罪不起诉适用范围,在成年人轻罪案件以及未成年人认罪悔罪案件中合理适用附条件不起诉,通过非刑罚化处理实现消化诉源、修复社会关系的治理目标。
(作者分别为深圳大学特聘教授、中国刑事诉讼法学研究会会长,中国政法大学博士研究生。文章详见《人民检察》2022年第5期)
