王磊
企业合规是指企业为了实现依法依规经营,防控合规风险所建立的一种治理机制。企业建立和运行合规机制,在发生违规行为时可自行预警,企业及时调查,督促违规行为主体承担相应法律责任,有效切割企业责任和违规行为实施主体的责任。合规整改的要义在于先破后立,即先对企业现行制度纠错与修复,接续进行合规管理体系的重构,促使企业在法治化、规范化轨道上参与市场活动,实现良性经营。
从当前情况来看,除企业自主合规,银行、保险、证券等领域实行政府介入的强制性合规,检察机关全面推开的涉案企业合规改革试点外,还有对构建行政合规制度的探讨。刑事合规、行政合规和自主合规三个层次涉及的企业违法情节程度递减、企业自律能力递增,是企业合规治理所追求的科学路径。刑事合规、行政合规以及行政机关主导的企业合规都有公权力的介入,涉及公权力的运行,在此背景下应思考行政检察在其中的作用与作为。行政检察实行行政诉讼内、诉讼外监督“双轮驱动”格局,在“四大检察”中与行政机关的联系最为广泛和紧密,与法治建设关系最为密切。行政检察通过个案办理和社会治理,推动相关行政机关履行行政监管和行政合规职责,能够提升企业合规治理质效,营造良好的市场氛围和法治营商环境。由此,行政检察成为刑事合规和行政监管、检察职能与行政职能的连接点,在企业合规治理中具有独特作用和广泛的作为空间。
做好刑事合规与行政监管的衔接
刑事合规是检察机关针对企业涉嫌具体犯罪,设置企业合规考察期,督促企业作出合规承诺并积极整改落实,经由第三方组织检验评估后,根据相关情况作出宽缓处理。检察机关在开展刑事合规过程中需要行政监管机关的协助和支持,案件办结后还需要行政监管的导入确保刑事合规效果、形成长效机制。对于作出不起诉决定的案件,检察办案环节已经终结,而企业合规整改仍在持续中,后续需要依靠行政监管部门履行监管职责,接好对企业合规监督管理的交接棒。此时,行政检察可以及时有效介入。
其一,对后续的行政处罚进行监督。企业违法、犯罪行为往往在“情形”上具有“相似性”,而在“情节”上具“进阶性”,行政处罚与刑事处罚在种类与程度上虽有差异但在功能上又具有明显的互补性。刑事合规不起诉是对企业不予追究刑事责任,并不意味着有关行政责任的免除。行政管理领域有大量针对市场主体实施的诸如较大数额的罚没、责令关闭、吊销许可证件、限制从业等行政处罚,对企业生产、生存的影响不亚于刑事处罚。由此,检察机关行政检察部门应介入后续的行政处罚环节,促使行政处罚合理适当,防止行政处罚的后果反而重于刑事处罚,确保刑事合规的目的实现。
其二,跟进监督后续的行政监管活动。检察机关刑事合规只是在刑事诉讼环节进行,考察期的时间也不宜长。刑事合规不起诉之后,企业能否合法经营,能否形成企业合规的长效机制,还需要行政监管部门履行其职责。行政检察应当做好刑事合规后半篇文章,促进刑事合规与行政监管的相互衔接。刑事合规案件办结后,行政检察部门结合案件分析犯罪产生的机制、管理上的漏洞和原因,向有关行政监管机关提出检察建议,要求其完善制度、改进工作,建立健全相关行业合规制度和准则,促进其开展相关的行业治理和领域治理活动,实现诉源治理。行政检察这种由个案监督到类案监督再到行业治理的工作特点和方式,有助于形成企业合规治理的完整体系。
监督行政机关履行合规监管职责
当前,行政机关介入企业合规管理主要有三种模式:一是以行政监管主体身份设定企业合规,较为成熟典型的如金融、保险、证券等企业有建立合规管理、风险管理制度的要求,相应的银监会、保监会、证监会亦有监督管理职责和监管措施;二是作为政府出资人设定企业合规管理职责,以科层式行政管理机制促使履职,主要是国家资产监督管理委员会对所管理企业开展合规管理所具有的监督管理职责;三是通过行政指导提出企业合规管理职责,以柔性方式指导、鼓励、调动企业自主开展合规管理,但无强制性履职要求。
对于前两种模式,行政机关无疑具有相应的行政监管职责,其不依法履职或者违法履行职责当属行政检察的监督范畴。行政检察在行政诉讼监督中坚持“穿透式监督”,可以有效发现行政机关企业合规监督管理职能不到位的情况。特别是在涉及金融、保险、证券及国资企业等特定行业、特定企业的案件中,要审查企业是否建立了相应的合规管理、风险管理制度,相关的行政监管部门履职是否到位。对于行政监管部门履职不到位的,通过检察建议方式,监督促进行政机关履行管理、监督和指导职责,落实企业合规建设要求。
推动构建行政合规制度
当前行政合规的构建也成为讨论热点。行政合规是针对企业的违法行为,如果违法企业建立合规管理体系,行政机关对其作出相对宽缓的行政处罚。行政合规制度类似于刑事合规,是行政监管部门对违反行政法律的企业,以企业合规整改换取宽大行政处理。如同刑事合规,行政机关亦对违法企业设置合规考验期,考验期满企业满足了合规条件,行政机关可作出免除行政处罚,或者从轻、减轻的处罚。探索构建行政合规制度,既符合现实的需求,亦有相关的法律作支持。修改后的行政处罚法规定的“首违不罚”“处罚与教育相结合”等原则,责令当事人限期改正、从轻减轻的有关规定;行政许可法要求行政相对人对违法行为整改;产品质量法关于复查、限期整改的规定等,为构建行政合规制度提供了依据和空间。
行政检察在履职中应当激发和调动行政执法、行政监管机关的改革动力,推动探索行政合规制度。行政检察在诉讼监督、行政违法行为监督和行政争议实质性化解中,都要对企业违法情况、经营状况开展办案影响和风险评估,促进行政监管部门探索企业合规。当前,检察机关办理的涉企业案件中,大量企业虽违法,但亦存在经营困难等客观原因,对此应分类施策。如建议行政机关将企业合规作为企业资质的取得、市场行为的准入、企业资质的存续的条件,慎重作出行政处罚,保证企业的存续发展;针对较大数额的罚没、吊销营业执照、降低资质等级、责令停产停业、责令关闭、限制从业这类行政处罚,建议行政机关探索暂缓处罚制度,在行政听证过程中提出合规监管与暂缓处罚的方案,并通过行政指导促使涉案企业实现合规改造;在办理的涉及行政协议案件中,建议行政机关在协议订立环节,将企业合规情况作为确定协议相对方的重要指标,在发生协议相对方履约不能的情况时,如原因为企业内部经营管理问题,则可将企业合规作为恢复履约能力或重获恢复履约能力的条件而不轻易解除协议。
当然,行政检察在企业合规治理中的作用和作为,还需要通过积极履职来实现。行政检察要坚持能动履职,将推动企业合规作为促进社会治理、加强法治建设的政治责任,积极履行各项检察职能,综合运用法律监督方式,实现办案和监督的良好效果;充分运用检察一体化机制,促进行政检察与其他检察的有机贯通、相互协调、融合发展,通过涉企案件案件和线索内部移送,形成“一个窗口”对外的工作机制,提高刑事合规的质效;还要加强外部协作,加强与有关行政监管部门的联系沟通,形成“以‘我管’促‘都管’”的企业合规外部环境。
(作者单位:湖北省人民检察院)
