一般认为，福利国家最早在19世纪80年代的德意志帝国实现，宰相俾斯麦的铁血手段让“国家为穷人提供养老金、为失业者提供救济金”的政策得以产生并贯彻下去。俾斯麦或许想不到，当下，巨额的支出正让福利制度遭遇经济增长放缓、人口老龄化、政府债务激增等力量的挑战。
联合国社会发展研究所前所长达拉姆·盖在《转型中的福利国家——全球经济中的国家调整》一书中写道：几乎所有国家的福利制度都受到攻击，并开始朝新的方向进行重新调整。目前，有很多力量汇聚在一起，对福利制度的可行性、有效性和实用性提出质疑。在全球各国一波又一波的福利制度改革中，改革者常用的口号是，“拯救我们的社会保障制度”。
虽然各国情况千差万别，但在“拯救养老金”这项议题下，他们的目标出奇得一致，那就是让养老金制度可持续。
中国最新的改革举措是从2022年1月起，企业职工基本养老金启动全国统筹，这或许需要3-5年的过渡整合时间，但毫无疑问，这项举措迈出了“可持续”的关键一步。
我国养老金制度建设起步较晚，自1991年6月国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》后，各地市按照一些政策摸索建设了各自的养老体系，这么做的优势是能让基本养老保险快速在全国铺开，大幅提升这项制度的覆盖面；缺点同样明显，因各地经济发展水平、人口分布、历史负担等方面均有差异，养老金的缴纳、领取标准因城而异，各地呈现明显的“贫富不均”。同时，资金抗风险能力弱，特别是假如一地年轻人口加速外流，就会造成该地区养老金的入不敷出。
财政部公布的2021年中央调剂养老基金缴拨差额的情况表清晰地展现着我国养老金的现状，其背后则是城市经济活力的差异。表格中，广东、北京、上海、浙江等地2020年上缴国家的养老金数额都是正数，代表着该地养老金收大于支；另一些地方的负数，则代表养老金收不抵支。如黑吉辽三省，养老金缺口超1300亿元，如果不是中央拨付，当地的退休老人将面临无法按时足额领取养老金的困境。
随着人口老龄化加速到来，这些年，中国一直在努力提高养老金的统筹层次。2018年7月，国家建立实施了养老保险基金中央调剂制度，适度均衡了省际之间养老保险基金负担，迈出了全国统筹的第一步。2020年年底，各省份都实现了养老保险基金省级统筹统支，解决了省内地区间基金负担不均衡的问题。
人社部给出的数据是，2018-2021年，中央调剂制度实施4年间，共跨省调剂资金6000多亿元，其中2021年跨省调剂的规模达到2100多亿元，有力支持了困难省份确保养老金按时足额发放。
但这还不够，以省级统筹形成一个一个资金“蓄水池”，那么全中国得有好几十个，互不联通，会限制它们发挥互济共济功能。全国统筹意味着只有一个“蓄水池”，由中央来统一调配。
对我们的影响显而易见。目前，我国除港澳台外的31个省级行政区中，西藏的月人均养老金为5084元，排名第一，吉林排名最后，为2740元。经过全国统筹之后，养老金会逐步实现统一缴费标准、基数和比例。那么，各个区域养老金之间的差距会逐渐减小直到消除。这不是说不同地方，职工退休后领取的养老金数额相同，而是养老金能够保障的生活物资或者生活服务尽可能均等。
不过，加强互济能力的改革只能缓解各地养老金的压力，离真正实现“可持续”目标还很遥远。
目前，我国企业职工养老保险基金滚存结余4.8万亿元，可支付月数在14个月以上，但基金紧平衡的状态十分明显。拿2021年的数据来说，企业职工基本养老保险基金收入约4.4万亿元，基金支出就约4.1万亿元。
人口老龄化让养老金维持收支平衡的压力越来越大。中国社科院曾对我国的养老金做过精算，他们预测，我国养老金收不抵支将出现在2028年，到2035年将耗尽累计结余。
这给我们拉响了警报。看看底特律，美国密歇根州最大的城市，世界著名的汽车之城，2013年因无法偿还政府债务而申请破产。这当中有很多原因，但最重要的一个原因是——在美国，多地政府对养老金和医疗保险作出的承诺无法可持续兑现。
可以相信这种局面不会出现在中国，但仍需要防微杜渐。香港在养老金制度方面有可借鉴之处，“强积金制度”保障个人养老金账户由独立受托人管理，账户投资完全由个人自主决定。简单说，就是个人可决定养老金投资去向，且投资收益几乎免税，加之其具备较成熟的证券交易市场，使得香港的养老金净值每年增长近三成。
我国的“十四五”规划纲要明确提出，要发展多层次、多支柱养老保险体系。具体来说就是“三支柱”：“第一支柱”是基本养老保险；“第二支柱”指补充养老保险制度，以企业年金、职业年金为主；而“第三支柱”指个人储蓄性养老保险和商业养老保险，比如当下不少自由职业者其实不缴纳基本养老保险，会自行购买商业保险。
我国的这套方案和日本的养老金制度设计类似，但在现阶段，除了“第一支柱”比较完善之外，另外两支柱发展都相对滞后。以“第二支柱”举例，截至2020年年底，企业年金参与企业数为10.5万个，参与人数约2718万，积累基金约2.3万亿元，对象以国有企业为主；职业年金面向机关事业单位及人员，参与人数约4235万人，金额约1.3万亿元——从数字上看，还处于发展的初级阶段。
“拯救养老金”的努力每一步都困难重重，全世界范围内也没有标准答案，但改革必将继续。亚当·斯密在早期著作《道德情操论》中说过一句广为传颂的话：“任何政府的价值都与其使人民幸福的程度成正比。”在现代国家，养老金是构成老百姓幸福生活必不可少的一重保障。
张均斌来源：中国青年报
2022年03月23日 06版
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