刘蕾(左二)、王学斌(左三)、张学政(右二)三位全国人大代表在青岛崂山调研代表建议与检察建议衔接转化机制。
2021年5月24日,全国人大常委会办公厅联络局邀请人大代表到青岛市崂山区检察院实地调研衔接转化机制。陈晓摄
2022年2月25日,全国人大代表印萍(左二)邀请湿地专家叶思源(右二)对其全程跟进的某湿地公益诉讼监督案整改成效进行评估,总结经验做法,为下一步转化成为湿地保护的全国人代会建议做准备。刘迪摄
2021年12月4日,青岛市崂山区人大代表程国华作为听证员参加区检察院高层民用建筑消防安全隐患公益诉讼监督案件听证。该案系由程国华的建议转化而来。陈晓摄
2021年,青海省加大藏区草原流浪犬检察公益诉讼办案力度。同年4月,全国人大代表张莉(左一)在玉树市调研流浪犬治理情况。
检察监督线索发现难、共性问题解决难,代表委员建议提案落实难……山东省青岛市崂山区检察院探索代表委员建议提案与检察建议衔接转化机制,获得全国人大常委会和最高检肯定。目前,该机制在全国部分省市试点推广。
从个案办理到顶层设计
2022年1月17日,山东省政府公布第六批省级文物保护单位,位于青岛市崂山区金家岭街道的王献唐墓入选。
王献唐是山东省图书馆原馆长,抗日战争时期变卖家产,把31箱文物运往四川,抗日战争胜利后一件都不少地运回来,为国家文物保护作出杰出贡献。
2018年12月,崂山区检察院检察官发现,省级文保单位康有为墓、市级文保单位王献唐墓环境脏乱差,为此该院向有关职能部门公开送达检察建议,督促行政机关尽快启动筹建名人文化公园、主题博物馆等事项。
“王献唐是齐鲁文脉的守望者,他的墓只是市级文保单位,保护程度还是不够。”座谈会上,崂山区检察院检察官贺世国希望推动王献唐墓入选省级文保单位。参加座谈会的山东省人大代表刘海行当场表示赞同,随后向省人大提出《关于确定王献唐墓为省级重点文物保护单位的建议》。
念念不忘,必有回响。3年过去,王献唐墓入选省级文保单位。“后续的保护工作就好做了。”贺世国第一时间将好消息分享给刘海行。这是崂山区检察院利用代表委员建议提案与检察建议衔接转化机制办成的又一件大事。
2017年,贺世国调到办案部门,负责民事、行政、公益诉讼检察工作。“当时面临三个难题,线索发现难、检察建议落实难、共性问题解决难,尤其案件背后涉及到市、省甚至全国的共性问题,受地域和级别管辖限制,我们根本解决不了。”
一起民事监督案件让贺世国和同事们茅塞顿开。一对夫妻老年丧子,民事赔偿的案子打赢了,但赔偿款执行不到位,就连预交的诉讼费也没有要回,每月只能靠低保生活。
“我们调查发现,‘胜诉不退费’现象较为普遍。张军检察长经常讲,办案要注重诉源治理,让我们拓宽了工作思路。”贺世国想到借助人大监督。一次,他向人大代表汇报工作时说到这种情况,希望推动问题解决。这一想法立即得到全国人大代表印萍、山东省人大代表刘海行的支持,他们分别在全国人代会和山东省人代会上提交了关于尽快落实“胜诉退费”规定的建议。
2020年8月,山东省高院、最高法函复落实情况,对法院系统落实“胜诉退费”作出新的部署,最高法采纳建议,推广上海法院系统“线上退费”模式,以顶层设计的方式确保了“胜诉退费”规定的有效落实。
实现监督事项闭环落实
相对于检察建议侧重个案办理,代表委员建议提案可以更好地推动个案背后共性问题的制度性解决。
青岛位于世界候鸟八大迁徙路线之一的东线,每年途经青岛的候鸟约150余种。但青岛没有划定禁猎区,许多非法猎捕野生动物行为只能行政处罚了事,保护力度明显不够。
2020年10月,在候鸟迁徙季来临之前,崂山区检察院联系到青岛市政协委员、山东正航律师事务所主任李秋航交流情况,希望她以委员提案方式推动禁猎区划定工作。“从写提案到青岛市政府发布《关于禁止猎捕陆生野生动物的通告》,一共只用15天。”李秋航感到这是对自己履职的巨大鼓励。
“生态环境保护是每个人的责任与义务。我不遗余力地督促相关部门,就是为了公共利益。”李秋航曾给检察机关提过很多专业意见建议,“检察院认真对待,是这种务实的工作作风打动了我,我愿意与检察机关共同推动一些社会问题的解决。”
“但是这种做法毕竟没有先例可循,检察机关的法律监督、人大的权力监督、政协的民主监督是不同的监督方式。我认为,这样做不违反宪法和法律。既然是创新,就说明没有先例,自然也不可能有现成的依据可供参考。”崂山区人大常委会监察和法制文教工作委员会主任韩彬告诉记者,当时区人大常委会决定进行人大代表与检察建议衔接转化时,同步推进理论研讨,与检察机关邀请专家学者、人大代表进行研讨,为长远发展提供理论支撑。
韩彬解释,从落实层面看,衔接是职能的衔接,转化则是基于两者不同属性而按照各自职能特点和要求进行的重新规范。如在代表建议转为检察建议的过程中,检察机关只是把代表建议作为线索,然后按照办案程序开展调查取证等工作;在检察建议转为代表建议过程中,代表要针对检察建议涉及的事项和问题,重新调研并按照人大要求形成规范性材料。这两种监督方式优势互补,保障了监督事项的闭环落实。
2019年5月,崂山区人大和政协机关负责人分别带队到区检察院就检察建议与代表建议、委员提案衔接转化调研,明确工作节点流程和责任部门,形成具体的制度规范。
“我的工作干起来比以前容易多了。”韩彬感慨,以往区人大常委会对区检察院的监督,主要是听取年中和年末工作汇报,一些代表反映听不懂。现在,很多代表的建议被转化为检察建议,或者把检察建议转化为自己的代表建议,他们就会多次参与检察机关的活动,如调查取证、公开听证等,增进对检察机关和检察工作的了解,监督也更加有力度。
试点推广工作机制
在印萍看来,代表委员提出的关于国家利益和社会公共利益的建议,有利于破解检察公益诉讼发现线索难等问题。检察机关案件化办理代表委员建议提案,对于提升代表建议、委员提案的有效落实具有重要意义。
2021年全国两会期间,印萍提交建议——在全国构建代表委员建议提案与检察建议的衔接转化机制,凝聚人大权力监督、政协民主监督和检察法律监督职能合力,推动社会治理相关问题有效解决。
印萍的建议得到全国人大常委会办公厅的高度重视。2021年5月,全国人大常委会办公厅联络局联合最高检第八检察厅,邀请全国人大代表刘蕾、张学政、王学斌和专家学者赴崂山区检察院调研。座谈会上,刘蕾表示,崂山区检察院与人大代表通过联动,以小切口实现大作为,解决了很多实际问题,效果非常好。希望尽快把这项机制全面推开,以推动相关工作能取得更好的成绩。
“有助于解决实际问题,有助于发现同类问题,有助于实现工作闭环,有助于凝聚工作合力,有助于以过程参与实现公开透明。”张学政用五个“有助于”对衔接转化探索工作表示认可。
最高检二级高级检察官邱景辉建议,紧紧围绕全国人大常委会立法工作计划、监督工作计划、代表工作计划同频共振、同向发力,精准高效推动问题解决,让人民群众从维护重大公共利益的司法案件中更加真切感受到公平正义。
全国人大常委会办公厅联络局建议办理处处长肖兆申表示,实现代表建议的内容高质量,办理高质量,崂山区检察院探索出了好办法。这项代表建议与检察建议的衔接转化机制,既凝聚了职能合力,共同推动了问题解决,也同步实现了人大代表对检察工作的参与,把以往人大代表对检察工作的事后监督变为事中监督,甚至事前监督。这是一个有创新、有实效、可复制、可借鉴的工作机制,也体现了共赢的监督理念。下一步,将继续加强与最高检的工作对接,不断完善该机制,积极探索,研究开展相关推广工作。随后,全国人大常委会办公厅《联络动态》刊发《青岛市崂山区在探索代表建议与检察建议衔接转化中实现公益保护》。
从青岛调研回来后,邱景辉将崂山区检察院的做法向最高检领导作了专题报告。最高检领导给予充分肯定,经研究决定在其他地方也开始有序开展。2021年10月18日,最高检下发《关于在部分省市试点推广代表建议、政协提案与公益诉讼检察建议衔接转化工作机制的方案》,在指导山东继续探索积累相关经验的同时,指定长江经济带和黑龙江、河南、青海、新疆等省、自治区、直辖市检察机关商同级人大、政协机关试点推广代表建议、政协提案与检察建议衔接转化工作机制。
推进社会治理久久为功
全国部分地区试点开始后,各地检察机关高度重视,纷纷出台有力举措,一些地方已经初见成效。
湖南省已推动15件检察建议转化为人大建议和政协提案。郴州市检察院办理的郴江河污水直排行政公益诉讼系列案件成果被郴州市政协无党派界别采纳并提出《关于尽快制定〈郴江河保护条例〉的提案》,建议郴州市人大将郴江河保护纳入2022年立法规划。青海省加大藏区草原流浪犬检察公益诉讼办案力度,推动动物防疫法、生物安全法贯彻执行。2021年以来,青海省海南州、海西州检察机关共办理了19件流浪犬公益诉讼案件,发送检察建议19件。通过办案,督促公安、城市管理、市场监管等行政主管部门对辖区内的流浪犬问题进行了综合治理。
王学斌关注到山东省日照市日照经济技术开发区检察院办理过一起督促保护未成年人公民个人信息行政公益诉讼案。2021年开学季,日照经济技术开发区连云港路小学微信公众号未经处理发布421名新生的姓名、公民身份号码等信息,造成信息泄露。当地检察院接到线索后立即审查,当日发出检察建议,有效保护了未成年人个人信息。
近日,王学斌表示,拟以这起案件为基础,在全国两会上提出《关于加强教育系统个人信息保护和数据安全领域检察公益诉讼的建议》
“作为这项机制的发源地,倍感荣幸,倍感责任和压力。”韩彬向记者介绍了崂山区人大常委会下一步的打算,首先进一步规范衔接转化流程,在代表建议分流的第一环节,就邀请检察院参与,看哪些建议一开始就可以纳入检察监督范畴的,哪些建议需要跟进然后根据落实情况再纳入监督,保障代表建议和检察职能的有效衔接;其次,对这几年衔接转化工作进行梳理并组织回头看活动,对整改落实没有到位的,将通过专题调研以及专项询问的方式推进落实。
衔接转化机制在全国部分地区试点后,很多人大代表给印萍打来电话,向她取经。印萍在分享经验的同时,也在思考如何将这项工作更好地开展。她认为,社会治理涉及方方面面,检察机关精力有限,要选择最有代表性、涉及最广泛公共利益的事情来做,而且争取做成精品案件,供其他地区借鉴和参考。下一步,她将和崂山区检察院一起推动明确消防安全执法主体的建议。
“这些类案治理的案子,基本没有当年结案的,时间跨度相对比较长。”对每一个新案件,贺世国明白,推进社会治理需要耐心,久久为功。
