贵州省人民检察院课题组
□完善检察官员额退出机制,是深化司法责任制综合配套改革“精装修”的需要,既能实现对检察官的激励和监督,也能保障检察官队伍正常的进退留转。
□完善检察官业绩考评机制,通过全面科学评价检察官办案质量、效率和效果,将考评结果作为职级升降、员额退出等的重要依据。
自党的十八大部署开展司法体制改革以来,作为核心改革任务之一的员额制改革取得了明显成效,检察官增补机制逐步完备。但从实践看,检察官员额退出机制相对滞后,有待进一步深化。2020年3月,中共中央办公厅印发《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》将“完善员额退出机制”单独列为深化司法责任制综合配套改革的一项重要内容。在此,选择检察官员额退出机制作为研究对象,以省级以下检察机关为视角,从其内涵、价值追求和实践现状等方面展开探讨。
检察官员额退出机制内涵及价值追求
检察官员额退出机制,是指入额的检察官在法定情况下,经法定程序,依法免除员额检察官身份。这一概念,其内涵包含但又不限于司法体制改革前的检察官免职概念,可以从两个角度理解:一方面,检察官首先具有公务员身份,最为直观和必然的退出,是根据公务员法规定的退出,包括辞职、辞退、退休和开除4种形式,是基于承载其检察官职务的公务员基础身份的消失而退出。另一方面,检察官的司法职业性质决定了其必然不同于普通公务员,其内涵既包括公务员身份消失的退出,又包括转任其他类别公务员的退出,比如转任检察官助理或司法行政人员。
完善检察官员额退出机制,是深化司法责任制综合配套改革“精装修”的迫切需要,既能实现对检察官的激励和监督,也能保障检察官队伍正常的进退留转,归结起来其价值追求有三点:一是有序实现优胜劣汰,推动检察官队伍革命化正规化专业化职业化建设;二是保持检察官管理制度的保障性,确保检察官职业保障制度有效运转;三是实现检察官“入场”与“退场”的动态管理,推动员额制可持续运行。
检察官员额退出机制现状分析
通过梳理可见,检察官员额退出机制基本是伴随着员额制逐步落实,由会议、文件转化固化为法律规定,成为现实层面的具体举措。比如检察官法、《关于严格执行法官、检察官遴选标准和程序的通知》、《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》以及《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》、《人民检察院检察官员额退出办法》(下称《退出办法》)等。从上海、江苏、山东等省市的具体实践情况看,基本可以分为两种模式:一是出台单独的检察官员额退出办法;二是附属于检察官管理办法、惩戒办法、等级升降办法、绩效考核办法等制度之中。2019年10月,最高检出台《退出办法》,是对各省市检察机关实践经验的总结提升,将退出情形区分为自然退出、应当退出、申请退出3种情形,并明确了相关退出程序、救济程序、重新入额程序等,一定程度上解决了实践中决定主体多元、退出情形混淆、退出程序不一等问题。
但是,从具体落实情况看,检察官员额退出多是基于公务员身份的失去而退出,因考评不合格、不胜任退出的不多,检察官员额退出机制在制度构建原意上被赋予的积极发挥独特制度功能的能动性不足,应有的激励、管理效能有待更好发挥。
退出事由模糊混淆。从退出事由上看,除自然退出、申请退出情形基本无争议外,关于应当退出员额的事由之间存在交叉、较难衡量界定等情况。如:经考评委员会认定存在有关情形之一的,其中5项具体情形无明确界定,特别是关于办案的数量、质量、效率问题等量化尺度模糊,容易导致两个极端:一是无法把握尺度导致制度空转,造成实际的退出不能;二是不正确或任意把握尺度,导致退出随意。
退出程序有待进一步理顺。根据规定,检察官退出,由所在检察院组织人事部门提出意见,经所在检察院党组研究后,二个月内层报省级检察院审批;对考评委员会认定不胜任启动退出的,应当当面听取当事检察官的陈述、申辩;检察官对退出员额决定有异议的,可以向本院党组申请复核,所在院党组应当作出复核决定,层报省级检察院党组审批后答复。在具体操作中存在以下问题有待进一步解决:一是惩戒委员会和考评委员会认定的情形存在交叉,需要进一步厘清;二是考评委员会认定的5种情形,所属考评周期需要进一步明确;三是检察官申请复核程序与退出程序基本一致,如何强化救济程序公正性、权威性、公信力。
相关配套制度有待进一步完善。一是强化检察官考核评价制度应用。近年来,最高检部署开展检察官考核工作,取得显著成效,但从各地落实情况看,真正将考核结果与员额退出紧密相关,有待强化。二是检察官惩戒制度未充分发挥应有作用,在实际运行中的效果有待强化。三是对于非因公务员身份灭失而退出员额的,转任后如何安排各地在落实中标准不一,差异不小,尚缺乏较为具体明确的制度规定。
完善检察官员额退出机制的路径构想
为进一步了解检察人员对检察官员额退出机制的构想和期待,课题组就贵州检察官员额退出问题对2434人开展问卷调研,总体比较赞成考评不合格、不胜任就应当退出员额,认为连续三年考评属于末位的应当退出;对退出后的救济、再次入额、待遇和权益保障较为关心,亦较为看重发挥惩戒委员会的作用。结合调研情况,课题组认为可以从几个方面完善检察官员额退出机制:
合理界定退出情形。要区分自然退出、主动退出、被动退出的情形,自然退出包括退休、调出检察系统、辞退、开除等因客观不能履行检察官职责的情形。主动退出包括申请辞去工作、调动工作和调整岗位等。被动退出包括下列情形:因年龄、健康状况退出,一般应以其是否影响检察工作为标准;因工作能力问题退出,重点以入额以后的工作能力、工作业绩表现作为是否能够胜任的评判依据;因办案质量问题退出,应综合办案程序、认定事实、适用法律、办理结果等情况研判;因违纪违法问题退出,应区分违纪违法的情形和处理结果决定。
严格规范退出程序。一是自然退出的,因属于客观上已经不能正常履职,必须退出,审查必要性和意义不大,当出现自然退出情形时,由所在检察院党组层报省级检察院备案即可。二是主动退出的,则应由所在检察院党组对申请事由、本院办案工作需要等进行综合研究决定,层报省级检察院审批。三是被动退出的,应区分情形设置程序,如对于因身体健康原因无法正常履行职责的,应对其身体健康情况进行全面调查评估后作出决定。对于违纪违法的,应在相关部门作出处理决定后及时启动员额检察官退出程序。对故意违反职责、存在重大过失的情形,应统一由检察官惩戒委员会进行审查认定,提出意见后,及时启动退出程序。对于业绩考核不合格的检察官,则需要充分听取检察官的陈述、申辩并进行核实答复后及时启动退出程序。同时,应改进救济程序,保障员额检察官的陈述、举证、申辩、申请复议的权利。
完善相关配套制度。一是完善检察官业绩考评机制,通过全面科学评价检察官办案质量、效率和效果,将考评结果作为职级升降、员额退出等的重要依据。二是发挥检察官惩戒委员会效能,厘清检察官惩戒委员会的职责范围,对于存在争议需进行专业性审查认定的情形,应将惩戒委员会审查认定作为前置程序。三是完善退出后的职业保障制度,明确检察官退出员额后岗位职责确定问题,使退出员额检察官合法权益得到有效保障。
(本文系2020年最高人民检察院检察理论研究课题《检察官员额增补及退出机制研究》的阶段性成果。课题主持人:汤敏,贵州省人民检察院原党组成员、政治部主任,中国政法大学民商法博士生。课题组成员:张林鸿、熊英、韦达鸾、姜松)
