民事调解检察监督是检察机关对法院调解活动实施监督,并对其违法行为督促纠正的过程,其贯穿于民事诉讼活动的所有阶段。近年来,随着法院对民事案件调解力度的持续加大,以调解方式结案的案件数量急剧上升,虽然2012年修改后的民事诉讼法将调解纳入了检察监督的范畴,但由于相关规定过于原则,导致实践中争议不断,严重掣肘着此项工作的开展。笔者认为,应从以下几个方面加以优化。
其一,适度拓展民事调解检察监督范围。根据民事诉讼法第208条之规定,当调解书损害国家利益或者社会公共利益时,检察机关便可以通过制发检察建议或者提请抗诉的方式予以监督。但何为“国家利益”“社会公共利益”,理论上及实践中尚未达成共识,由此导致检察机关对已经发生法律效力的调解书进行监督缺乏可供参考的细化准则。即使检察机关认为某类案件所侵害对象为国家或社会公共利益,但只要法院存在相异意见,便会裁定终结再审程序。且由于法院在进行调解时具有相对宽松的自由裁量权,其程序性事项并不及普通庭审程序严苛,在通知当事人、证人到庭等时可采取简便方式,所以可能导致部分调解案件在不损害国家利益或社会公共利益的前提下违反调解制度的基本规则,譬如:双方当事人的自愿原则、不得侵害案外人合法权益原则等。笔者认为,在现有规定的基础上,应当根据民事诉讼调解案件的基本特征及实践发展,从两方面对民事调解书检察监督的范围予以修正。一是基于“国家利益”及“社会公共利益”的抽象性及概括性,对其通过明确概念或者立法的方式进行细化具有一定的难度,现阶段宜通过指导性案例或者典型案例的方式对其依据标准及考量因素予以明确;二是立足于民事调解诉讼程序中的“违法重灾区”,将调解违反自愿、合法原则及侵害第三人合法权益的情形纳入检察监督的范畴。
其二,不断完善民事调解检察监督程序规则。如果调解书违反了自愿原则或者调解协议的内容违反相关法律规定,此时当事人向检察机关申请监督,根据《人民检察院民事诉讼监督规则》(下称《民事诉讼监督规则》)第99条之规定,该情形属于对审判程序中审判人员违法行为进行的监督,据此当事人无需通过法院再审程序便可向检察机关申请监督。倘使其在一审或者二审裁判生效后同时向法院和检察机关提出申请,此时由于信息的不对称性,检法两家不可能及时知晓双方的立案情况,便存在“重复立案”的弊端,即当事人在法院申请启动再审程序,而在检察机关申请启动监督程序。当检察机关正式进入调查核实阶段向法院调阅卷宗时,此时如发现上述情况,检法两部门该如何处理?且实践中如何确定调解协议的内容违反相关法律规定在部分案件中并没有明确的界限。譬如,民间借贷案件双方当事人在调解过程中达成协议支付的利息高于法律规定的标准,在调解书作出后借方反悔,以该协议的内容违反相关法律规定为由申请检察机关启动监督程序,是否应当支持?笔者认为,囿于检察权的谦抑性,且为了保障审判权的独立行使,如果检察机关在调查核实阶段发现当事人存在“重复立案”的情形,应当根据《民事诉讼监督规则》第75条之规定终结审查,待法院再审程序结束后如当事人再次提出申请,应当依照法定程序立案。调解协议的内容违反相关法律规定中的“法律”应当是民事法律规范中的强制性规定,而不包括任意性规范。其主要包括两个方面的内容:一是实体法方面,譬如在上述民间借贷案件中,如果当事人双方达成协议约定支付36%以下年利率的,则理应认为符合法律的相关规定,即使调解协议已经生效而借方未支付该款项的,依然应当认定其具有支付的法定义务,而不应当以“未支付”为由不予支持。因为确认调解协议的效力是一种司法行为,具有权威性与可预期性,当事人在调解过程中如对双方约定不违反强制性法律规定的事项予以认可,待该调解书生效后便具有强制执行的效力。二是程序法方面,调解应当遵循既定的法律程序,譬如回避等,且审判人员不得有接受当事人请客送礼等徇私舞弊、贪赃枉法行为。
其三,构建民事调查核实措施配套机制。民事裁判涉及的证据要经过庭审质证环节,所以不论是双方当事人的对抗性论证,还是法院采信的依据都比较充分。但民事调解案件是基于当事人自愿原则而作出的,其往往采用“自认”规则,甚至以“妥协、让步”的方式使得双方当事人对彼此认可的事实达成调解协议。法官基于当事人意思自治的考量,对其认可的事实也不再进行实质性审查,所以调解笔录的内容都相对比较简单,卷宗材料一般也为程序性事项。检察机关在监督过程中,首先会依据《民事诉讼监督规则》第51条之规定调阅法院的诉讼卷宗,进而再决定是否有采取其他调查核实措施的必要。但是由于民事调解案件卷宗材料的简略性,司法实践中检察机关只能采取《民事诉讼监督规则》第66条规定的“询问措施”来确定案件的具体事实。然而由于配套机制的缺失,当事人或者案外人不予配合调查的情形大量存在,特别是在虚假调解诉讼中,检察机关调查核实更是难上加难。所以应当从法律层面明确检察机关进行调查核实时当事人或者案外人不予配合时应当承担的责任,以保障调查核实的顺利进行,增加其刚性。
其四,借助信息化、专家智囊促进自身建设。一是充分发挥“上下一体”的工作机制。对于民事调解书的检察监督,应当由分州市院一级建立线索库,然后根据案件管辖统一调配,通过成立办案组的方式提升监督质效。二是大力发展信息化建设。依托人工智能、大数据、区块链等信息化设备,实现收集线索的精准性,在信息共享、类案检索等方面迈出实质性步伐。三是强化与法院、监察委员会的沟通协作。实现对事监督与对人监督的有机融合,深挖民事调解案件背后的违法事项,有效弥补民事调查核实措施保障不足等难题。四是有效借助“外脑”,提升解决“疑难杂症”的能力。对于民事调解案件办理过程中的疑难复杂问题,应当有效发挥“检答网”的助手作用及本省民事专家委员会的参谋作用。
(作者单位:甘肃省人民检察院兰州铁路运输分院)
