□包含实质性化解行政争议在内的行政检察监督理论具有“穿透式”特性,是新时代法律监督理念在行政检察领域的细化。“穿透式”监督本是针对互联网金融风险治理所提出的特定概念,检察机关基于对检务实践的经验总结与前瞻,可将此概念运用到行政检察领域当中。
行政检察是“四大检察”重要组成部分,做实行政检察是加强新时代检察机关法律监督的重要内容,也是推进国家治理能力和治理体系现代化和坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的重要途径。新时代法律监督理念较诸传统检察理念更加注重时代性、体系性并突出“法律监督”的属性。笔者认为,当前,包含实质性化解行政争议在内的行政检察监督理论具有“穿透式”特性,是新时代法律监督理念在行政检察领域的细化。“穿透式”监督本是针对互联网金融风险治理所提出的特定概念,检察机关基于对检务实践的经验总结与前瞻,可将此概念运用到行政检察领域当中。
“穿透式”监督理念
对“穿透式”监督理念内涵的解析,可以从“穿透”和“监督”两方面着手。金融法治领域,“穿透”原是描述性用语,在行政检察中借鉴该词,主要是想体现“穿透”不囿于事物表象的特点,要“拨开云雾见天日”,强调对事物内部、原始、深层次的问题的逐层剖析。“监督”则是指宪法赋予检察机关的“法律监督”职权,作为法律监督机关的人民检察院为维护国家法制的统一和法律的正确实施,可以用法律规定的手段对法律实施情况进行检查督促。从目的上说,“穿透式”行政检察监督针对的是传统的单一诉讼监督思维模式难以解决的司法裁判对行政争议形式化处理的积习。这种形式处理并不符合新时代社会治理的内在逻辑,容易造成司法裁判的合法性与社会性之间的离散,严重偏离实质正义的精神与理念。故而,“穿透式”行政检察监督的旨趣在于“实质法治”,这意味着行政检察监督的目的是发现和化解实质性行政争议,进而消除不法行政行为的违法效果,而此消除技术就是所谓的“穿透”。在行政检察中应充分把握“穿透式”监督的核心要义,将其作为重要法律监督思维工具并加以娴熟运用,从而充分发挥其功能,在逻辑与价值互动中实现法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。
“穿透式”行政检察监督的功能面向
“穿透式”监督不仅是一种新时代法律监督理念,同时也是一种监督方式。作为监督方式的“穿透式”行政检察监督的主要表征为“一能动三穿透”,即在能动司法检察观念指导下,主要面向三个功能维度发挥穿透效力。
一是从监督行政审判活动穿透至监督行政机关的行政行为。依据现有法律规定检察机关在履行职责过程中,既审查行政诉讼的合法性,也监督涉诉行政行为的合法性。按照现行法律规范和制度设计,对于诉讼监督而言,这种监督贯穿行政诉讼活动全过程,既有结果监督,也有程序监督。具体来看,行政诉讼监督包括对生效行政裁判和调解监督、行政审判人员违法行为监督、行政执行活动监督(包括非诉执行监督)。然而,在社会转型加速的当下,行政纠纷日益增多,行政审判中也存在“案结事未了”、程序空转、就案办案遮蔽类案漏洞等现象。党的十八届四中全会指出,“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该监督纠正。”那么,检察机关该如何监督行政机关违法行使职权或者怠于履职的行为呢?根据行政诉讼法第1条规定:“为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”该条实际上反映出了我国行政诉讼主观诉讼和客观诉讼属性相结合的特点,这也导致了在行政给付之诉、确认之诉中,主客观诉讼呈现出一定的紧张关系,有时司法机关即使完成了合法性审查的形式工作,维护了客观法秩序,但却难以实现对行政相对人的主观权利的救济,达不到“案结事了人和政和”的目标。因此,行政检察监督须具有“穿透性”,而且应当以“实质性化解行政争议”为穿透中介,实施“一案三查”办案机制,同时审查司法机关司法行为有无错误,行政机关行政行为有无违法,行政争议化解有无可能。
二是从个案监督穿透到类案监督。在行政检察监督案件中,个案不仅是归纳规则的开始,也是演绎规则的过程。行政检察案件总体上体量相对较小,部分案件天然具有引领性与示范性,类案监督正是立足于以小见大、以点带面,通过找寻一定时期有纠偏、创新、进步、引领作用的案件,从而促进解决一个方面、一个领域、一个时期的司法理念、政策导向问题,做到“办理一件,治理一片”,这正是“穿透式”行政检察监督的目标。在办理行政检察案件的过程中,检察机关应该注重发挥类案监督的集成效应,不能唯数量论,要促进案件数量和质量的平衡,着重突出监督效果比,将更多精力放在提升监督质效上,探索如何实现类案监督的效益最大化。虽然类案监督在监督渠道和手段上具有多样性,但仍应发挥检察建议在类案监督工作机制中的关键作用。要积极推动类案检察建议的制发和适用,对同类情形的案件制发一份检察建议,注重精、准、实的办案效果,力争让一个检察建议堵塞多个漏洞,解决一批问题。同时要明确类案检察建议的适用条件,抓好落实效果,从而以类案检察建议为抓手,提升行政检察的社会治理参与度。
三是从类案监督穿透到社会治理。检察机关肩负维护公共利益之责,应在办理案件时注重化解行政争议,开展诉源治理,为加快形成共建共享的基层社会治理新格局发挥行政检察优势。当下,行政诉讼监督案件的一个突出表征是:持续性纠纷倘若得不到解决,便会衍生一系列社会性问题。例如,在房屋征收补偿纠纷中,拆迁区的当事人由于对补偿不满意会提起行政诉讼,而一些案件经过一审、二审、再审和抗诉之后发回重审,再又重走一遍审判程序,但行政争议始终未获实质性解决。检察机关可将行政检察的视野拓宽到社会治理层面,把培育和弘扬社会主义核心价值观融入“穿透式”行政检察监督各环节。值得注意的是,检察机关在办案中应自觉提高对治理问题的警觉性,加强对制度性问题的监督,不仅要提升基层检察机关行政检察工作的履职能力,而且要注意督促解决由行政规范性文件违法而导致的行政争议频发现象,检察机关要审视有关行政规范性文件是否违反上位法,力图从根源上解决案件的源头问题。
对“穿透式”行政检察监督边界的思考
尽管“穿透式”监督的适用为行政检察发展打开了良好局面,但检察机关仍需把握好行政检察发挥功效的最大限度。
一是善于把握检察机关的职权行使边界。当下,“穿透式”行政检察监督的支点在于行政诉讼监督。在处理与审判机关的关系时,就诉讼案件中的行政争议化解而言,由于行政检察具有非终局性和非实体性处理的特点,检察机关应结合案情,综合考虑检察监督与行政审判的职能优势,规范裁量权行使,实现有限监督、精准监督、科学监督。与法院审理环节不同的是,申请检察监督的案件绝大部分已经作出判决,所以行政检察工作中,检察机关进行监督时更要遵从谦抑性、适度性的原则,从而实现法的安定性与正义性的统一。在审前和解阶段,检察院可以尝试参与争议审前和解,推动法检联合释法说理;在行政诉讼阶段,检察机关也要与法院加强协作配合,推动行政争议实质性化解。在处理与行政机关的关系时,检察机关也要恪守边界。特别是化解“潜在之诉”时,检察机关应充分尊重行政权的行使。对于正处于行政复议过程中的案件,介入一定要慎之又慎,应以行政机关邀请、当事人申请为介入前提,或依照与行政机关之间搭建的纠纷处理机制介入。而且要善于把握监督时机、力度、方法,预估介入监督的后果,努力构建与政府间的良性互动关系,形成化解争议合力。
二是善于把握形式法治与实质法治的边界。“穿透式”行政检察监督旨在化解实质性行政纠纷,实现实质正义,从而避免行政审判中机械司法、教条司法带来的形式主义弊端。在全面依法治国的当下,无论是在法律体系的建构上还是在法律实施的过程中都不能只偏重强调“形式法治”,“实质法治”也是中国特色社会主义的必然要求。“实质法治”反映到行政检察层面则强调对于行政争议的实质化解。“形式法治”和“实质法治”并非泾渭分明,而是存在内在的一致性,二者是“鸟之双翼,车之两轮”的关系,不可偏废其一。检察机关在办案过程中,不仅应在适用形式规范时嵌入实质维度的考量,通过推动形式法治的再实质化进而推进争议的实质化解决,同时还应强调的是,在融入相关实质考量的同时,要将程序性思维贯穿于整个行政检察监督的过程中,严守程序正义,遵循基本形式逻辑规则,尊重规则本身的理性,从而以正当程序确保争议的实质解决。最终,“穿透式”行政检察监督能够在“严格司法检察”与“能动司法检察”之间保持一种必要的张力,在实质性化解纠纷中平衡实现形式法治与实质法治。
三是善于把握所涉问题合法与否的边界。实质性化解行政争议是当前检察机关行政检察监督大力追求的目标,但这项目标应当在全面依法治国的统筹下进行,既要做到化解行政争议,又要做到实现社会主义法治价值。行政检察监督的启动要件应围绕行政诉讼审判和执行行为的合法性、行政行为的合法性与合理性问题展开,以关联性为界限,不超出法律的必要界限。从实践来看,行政检察监督的申请人有的诉讼能力弱,申诉的事实和法律依据不明确,检察机关释法说理和息诉力度亦需加强。有些行政纠纷只是当事人主观意义上的“冤情”,未必合法合理,无休止的诉讼不仅浪费司法资源,而且会损害司法公信力。因此,检察机关既要善于发挥行政检察的法律专业性,以法治方式解决行政争议,又要兼顾法律化的社会主义道德,适度对当事人进行人文关怀,在做好释法说理的同时给当事人以有效的指引,以依法、有效化解纠纷。
(作者分别为武汉大学法学院教授、宪法行政法博士研究生)
