原标题：实质性行政争议的确定及化解路径
当前,社会整体处于转型和快速发展时期,人们倾向于用司法途径维护自身合法权益,涌入到司法机关的矛盾纠纷案件数量处于持续上升态势。检察机关在办理行政诉讼检察监督案件过程中,坚持行政争议实质性化解,溯及源头性争议,有针对性开展争议化解工作,对于减轻行政相对人的讼累、提高司法效率、促进社会和谐稳定具有重要意义。
检察机关开展行政争议实质性化解工作有其必要性:一是实现案结事了的根本需要。检察机关实质性化解行政争议,应当表现在当事人所主张的根本诉求和涉案行政争议得到实质性处理方面,即合法合理的诉求能够得到满足,对不合法不合理诉求的解释能够得到当事人的理解。在此基础上,经过行政诉讼检察监督程序,当事人未再就同一争议发起新的司法程序或信访程序。二是发挥行政检察“一手托两家”职能的内在要求。在检察机关推进行政争议实质性化解的前提下,行政争议不仅仅局限于当事人直接提起的诉讼请求,还包括所诉行政行为背后以及其他相关的行政争议,具有关联性的所有争议,从而全面深入地审查,发现并促进解决深层次的治理问题。三是做实行政检察监督的题中之义。在一些行政争议中,当事人的诉求长期得不到解决,往往会提起多个诉讼主张权益,由此产生一系列的关联案件。进入检察监督环节的行政争议案件,之前基本上经历了行政复议、一审、二审、申请再审等多道程序,有不少案件是陈年积案。开展此类案件的化解工作,必得从根源上找到当事人的核心诉求,压实行政检察监督职责,切实发挥行政检察效能。
现实中,行政争议有形式上的,也有隐藏在背后的实质上的争议,表现形式多样。因此,检察机关在开展行政争议实质性化解时,也需要透过形式看到实质。
一是行政争议与民事争议交叉。表象的行政争议似乎不具有实质的权益,但相关联的民事纠纷关系到当事人切身利益。比如,行政确认类案件中工伤认定争议,是否构成工伤直接关系到劳动者工伤保险待遇的实现问题,许多案件要经历仲裁程序、工伤认定程序和诉讼程序,是劳动关系争议、工伤认定争议和工伤待遇争议行政民事交织的多发领域。此时,一方面工伤认定需以劳动者和用人单位存在劳动关系为前提,另一方面工伤待遇的落实需要以生效的工伤认定行政裁判为基础。
二是与政府信息公开诉讼相关联的行政协议或行政赔偿争议。比如在房屋拆迁征收补偿案件中,当事人对拆迁行为大多持支持态度,但是对于补偿内容有异议,围绕争取拆迁补偿权益,衍生出一系列的政府信息公开行政诉讼,往往存在涉及群体的行政争议。有时也会涉及被征收房屋的用益物权人与房屋所有权人之间的纠纷,这类纠纷会因为房屋拆迁征收行为的介入而发生变化。此类案件涉及对多个行政行为的监督,甚至需要对规范性文件的审查。
三是未进入法院实体审理程序,但行政行为确有不合法不合理之处。当事人对法院以超过诉讼期限、不符合受案范围等基础条件而不予立案、驳回起诉的裁定接受程度低,坚持多年重复申诉、上访。虽然按照法律规定,司法机关和信访机构的处理方式和结果并无不妥,但没有恰当的途径帮助当事人触及具体行政行为。在多次吃“闭门羹”的情况下,当事人对司法机关、信访机构愈加不信任,与行政机关的争议愈加尖锐,慢慢积累的矛盾不易彻底消解。
确定实质性行政争议是开展行政争议实质性化解的前提,这是工作开展的方向。方向明确后,检察机关应当充分利用法律赋予的调查核实权,查清相关事实,在此基础上,要利用好多方协作机制,也要把握好检察权的边界,让行政争议实质性化解工作在法律框架下开展。
一是充分开展调查核实。更新办案思维,改变“坐堂办案”的模式,突破“无申请,则无监督”的局限,更多关注案件背后的利益诉求,进一步加强沟通协调能力,努力适应新时代法律监督的变化。检察机关不仅要阅好卷,更要做足调查工作,不断提升调查核实的能力。对与当事人合理诉求有关的事实,现有证据难以认定的,检察机关应当主动调查核实,通过实地勘查、走访当事人等方式,核实相关证据。同时,可以适度扩展调查范围,不仅要对案件事实展开调查,还要对案件涉及的政策文件和法律适用等情况进行调查,开展类案监督,围绕关联案件和相似的判例,分析法院和行政机关的法律政策适用情况,不断推进行政诉讼检察监督向精细化审查发展。
二是利用好多方协作机制。坚持多元联动的工作方向,推进行政争议实质性化解应当作为检察机关、审判机关与行政机关共同努力的目标,进一步推动在行政审判和诉讼监督程序中的良性互动,形成司法权和行政权相互支持、共同推进行政争议实质性化解的相互配合格局。积极促进诉源治理,检察机关在监督过程中发现行政诉讼、行政执法、相关立法等方面存在的问题,应当及时通报相关单位,着力于从源头上减少类似的行政争议,也可以通过提出检察建议,加强法律适用请示的方式,向相关机关提出意见建议,促进法律规定和制度的完善。大力推出办案指引,针对新问题、新情况,围绕常见多发案件,加快出台、更新办案指南,对审查重点、化解环节、化解方式作出指导,以适应行政案件专业性、政策性强的特点,帮助检察人员更有针对性、更有效地化解行政争议。
三是把握好检察权职责边界。检察机关的职能作用主要表现在提供法律指引、居中协调督促、依法监督纠正等,不具有直接解决争议的权力。在维护当事人权益的同时,也要依法尊重行政权的独立运行,化解争议应当遵循自愿、合法的原则,不能干预行政机关行使裁量权或法院行使审判权,严守检察监督法定职责范围。
对于行政争议和民事纠纷交叉的案件,检察机关可以依据行政诉讼的相关规定,对民事纠纷与行政争议具有关联性,且在检察环节确有化解必要的情况,追根溯源化解行政争议背后根源性、基础性的民事争议,有效回应人民群众的合理期待,实现案结事了政和。需要注意的是,检察机关主要是引导当事人协商,应当坚持“合法性审查”原则,尊重双方当事人意思自治。
对于由其他行政行为引起的大量政府信息公开类行政争议,检察机关在合法性审查的基础上,应重点关注案件背后的实质性利益纠纷,多方考量是否具有化解的必要性和可行性。加强与法院的沟通,共享涉及案件当事人的司法裁判信息,主动调取当事人所涉的行政诉讼卷宗,综合研判分析证据材料,做好一切化解的准备。
对于没有进入实体审理,但是有合理合法诉求的案件,检察机关需要加强调查核实,主动联系行政机关,进行矛盾化解的可行性分析,为行政机关与当事人之间构建交流沟通的平台,积极促进调解。同时,通过司法救助等方式,尽可能帮助当事人找到其他解决路径。对于明显不合理、不合法的诉求,检察机关应依法不支持监督申请,做好释法说理工作,坚守法律监督职责,不能“和稀泥”,回避矛盾,甚至让当事人产生起诉符合法律规定、检察机关不作为的误解。
(作者单位:江苏省无锡市人民检察院)