原标题：把握体系特色推进行刑衔接机制完善发展
□执法司法信息共享平台的建立健全和正常运营,将为行刑衔接提供广阔的空间,互动性、即时性、交叉立体性、技术精准性和科学性等优势突出,甚至可以聚合融入移送通报制、沟通协商制、检察监督等诸多主体、诸多功能、诸多方法于平台。
□要构建一个合理有效的协调机制,检察机关法律监督的本质属性为其提供了成为协调者的天然优势。同时,检察机关在检察公益诉讼实践中积累了丰富的协调经验,也有助于确立检察机关协调主体的定位。
《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(下称《意见》)明确指出:“人民检察院是国家的法律监督机关,是保障国家法律统一正确实施的司法机关,是保护国家利益和社会公共利益的重要力量,是国家监督体系的重要组成部分,在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。”为进一步加强党对检察工作的绝对领导,确保检察机关依法履行宪法法律赋予的法律监督职责,《意见》在总体要求的基础上,就加强新时代检察机关法律监督工作提出了四个方面的意见:充分发挥法律监督职能作用,为大局服务、为人民司法;全面提升法律监督质量和效果,维护司法公正;加强过硬检察队伍建设,全面落实司法责任制;加强对检察机关法律监督工作的组织保障。其中,作为“全面提升法律监督质量和效果,维护司法公正”的重要一环,强调“健全行政执法和刑事司法衔接机制”(简称“行刑衔接机制”),为确保充分发挥检察机关法律监督职能作用,提供了纲领性和体系性的指引。为更好贯彻落实《意见》精神和要求,2021年9月,最高检印发《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》(下称《规定》),确定了检察机关开展行刑衔接工作的基本原则,在内容上突出双向衔接并规定启动情形,规范监督方式,同时增强检察意见刚性等。在此,笔者就行刑衔接机制特色与相关制度完善试作探讨。
行刑衔接机制的体系性特色
根据《意见》要求,健全行刑衔接机制,要“完善检察机关与行政执法机关、公安机关、审判机关、司法行政机关执法司法信息共享、案情通报、案件移送制度,实现行政处罚与刑事处罚依法对接。对于行政执法机关不依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件的,检察机关要依法监督。发现行政执法人员涉嫌职务违法或者职务犯罪线索的,移交监察机关处理。健全检察机关对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分的制度。”由此可见,这里所说的行刑衔接机制,呈现出围绕检察机关全面展开的明显特色,亦即主要是指检察机关与行政执法机关、公安机关、审判机关、司法行政机关之间的衔接,既强调了检察机关的积极能动性,也体现了衔接参与主体的多元性和复杂性;而衔接机制的内容是广泛的、丰富多样的,包括信息共享、案情通报、案件移送制度等;其最终目标是实现行政处罚与刑事处罚依法对接(衔接机制之目标的明确性)。并且,作为实现该目标的保障手段,突出强调了检察机关的法律监督职责:对行政执法机关不依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件(怠于行刑移送情形)的依法监督(依法监督之对象的特定性);对发现行政执法人员涉嫌职务违法或者职务犯罪线索的,移交监察机关处理(检察、监察的分工协作);对决定不起诉的犯罪嫌疑人,依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分(履行法定职责的协同性)。为推动落实《意见》要求,以《规定》所列具体措施为基础,深入推进行刑衔接机制作用发挥,应当在相关制度、机制、程序和标准的建构和完善上狠下功夫。
深入推进行刑衔接机制的建立和完善
公正是司法的生命,行刑衔接是公正司法的重要保障,是保证准确有效执行法律的内在要求。实践中存在行政机关对涉嫌犯罪案件应当移送而不及时移送通报至刑事司法机关、刑事司法机关不及时立案、检察机关不能进行及时有效监督等情况,导致案件移送通报机制运行不畅通。面对现实问题,既应当“对症下药”,更应当针对体系性问题予以解决。为促使各行政机关特别是行政执法机关正确处理工作中遇到的涉嫌犯罪的案件,保证刑事司法机关正确处理工作中遇到的应当予以行政处理的案件,确保各相关机关全面履行法定职责,提高工作效能,应当坚持“公平正义为主,兼顾效率”的原则,以修订后的行政处罚法相关规定为方向,聚力于行刑衔接机制的建立和完善,使行政机关、刑事司法机关都能充分发挥职能作用。
正确认识行刑衔接机制。行刑衔接机制,是指行政执法机关将在行政执法过程中发现的涉嫌犯罪的案件或者线索移送通报至有管辖权的刑事司法机关,以及公安机关、检察院、法院将在办理刑事案件过程中发现的、需要追究行政违法责任的案件或者线索移送行政执法机关的工作机制。1996年行政处罚法中已有行刑衔接内容的规定,2021年修订时对行刑衔接规定作出较大修改,确立了双向移送的行刑衔接机制。《规定》则从检察角度具体规定了双向衔接与启动情形。其中,行刑正向衔接的启动情形有:人民检察院主动审查;行政执法机关建议启动监督;人民群众举报。反向衔接的启动情形是:人民检察院在拟作出不起诉决定的同时,依法审查是否需要对被不起诉人给予行政处罚。
执法司法案情通报制度(线索通报机制)。通报,是指行政执法机关、司法机关在案件办理或者履行职责过程中,将案件情况、案件线索等通报有关机关知悉,以引发其启动相应工作程序的法律活动。移送通报机制是行刑衔接的关键内容和建构要点,决定了行刑衔接的规范性与实效性。可以通过不定期召开联席会议,分析查办的涉嫌犯罪案件情况,通报案情,解决好案件移送中的相关事宜。行政执法机关要加强与刑事司法机关的沟通,完善联络方式,根据案件查办需要,加强协作配合工作,对有证据表明可能涉嫌犯罪的人员有逃匿或者销毁证据嫌疑,需要公安机关参与、配合的,可以商请公安机关提前介入。《规定》第14条明确要求,人民检察院应当定期向有关单位通报开展行政执法与刑事司法衔接工作的情况,这有助于与相关单位互相沟通配合,凝聚治理合力。
完善执法司法案件移送制度。移送,是指行政执法机关在查处行政案件的过程中,将涉嫌犯罪的案件向有管辖权的司法机关移交,并转为刑事案件办理;或者司法机关将依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚,但应当给予行政处罚的案件向行政执法机关移交,并转为行政案件办理的活动。案件移送制度的建立,须以罪与非罪的科学判定为基础,坚持划清基本界限,保持刑事立法与司法的谦抑之基本原则。
完善行刑衔接规范体系。贯彻落实《意见》关于健全行刑衔接机制的要求,完善检察机关与行政执法机关、公安机关、审判机关、司法行政机关的诸多衔接,需要有统揽各方的平台、路径和手段。各行政机关、刑事司法机关应当根据修订后行政处罚法的内容,对各个层级的行刑衔接规范进行梳理和完善,对不合时宜的规范性文件应当予以修改或者废止,从而形成纵向有序、横向协调的法规范体系。在行刑衔接法规范的完善过程中,各类机关应当加强协调、通力合作,化解各类规范的冲突矛盾,寻找平衡各机关职能,平衡效率与公平正义的最优选择。
制定统一的行刑衔接法律。为形成纵向有序、横向协调的法规范体系,对行政执法和刑事司法衔接进行专门立法或是不错的路径选择。由全国人大常委会作为制定主体,制定统一的法律,可以统筹安排行刑衔接制度并提升该制度的权威性,统一与明确行刑衔接的关键内容,例如案件移送的实体标准设定原则、移送通报的基本程序、证据移送的基本规则、所需移送材料及文书等,以确保该法对各领域的普遍适用性。不过,各领域违法犯罪行为的标准、行为的危害性等特征不尽相同,导致不同领域的行刑衔接工作也各有其特点和要求。因此,制定行刑衔接基本法,既要遵循行刑衔接的一般规定,又要考虑到特定领域自身的特点和要求,从中寻求最大公约数,并灵活运用授权立法规则,以最大限度地覆盖各个领域。
完善实体衔接
行刑衔接需以实体衔接为目标,以程序衔接为保障。
明确案件移送标准。什么情况需要协调,共同进行调查,分别采取手段?什么情况下是由行政机关先调查,然后再交给司法机关?什么时候是司法机关调查后还需要行政机关继续进行调查?为保证行刑衔接工作的规范、有序、高效开展,让这种程序的、组织的工作落到实处,就应当聚力完善行刑实体衔接机制,进一步明确规定刑事立案实体标准。进而需要考虑的是,刑事案件的立案标准是否一定就是行政案件终结而转入移送的标准。鉴于行政法与刑事法所追求的目的并不一致,不能对此予以绝对化处理。
鉴于行刑之间必然会存在一定的裁量空间,经常难以作出界限分明的判断,行政执法领域与刑事司法领域的差异问题亟待解决。这就需要相关部门不断地对刑事立法标准予以明确,为相互之间的移送提供实体的判断标准和条件。首先是划定行刑立法边界,进而是梳理所涉罪名,接下来就是按照刑法总则规定,结合刑法基本原理,根据相关司法解释来进行筛选并调整设定相应的移送标准(临界点)。
证据衔接和责任衔接。行政执法证据不仅有必要转化为刑事诉讼证据,而且必须区别不同的证据类型,依法分别采取直接调取转化(四类证据)、重新收集转化、授权委托转化等不同方式进行。刑事诉讼法中已经有非常宽泛的行政执法和查办案件过程中收集到的物证书证、视听材料、电子证据等证据材料在刑事诉讼中可以作为证据使用的基本规定,但是,司法实践中存在对该规定解读各异的情况,这就要求在统一相关证据规定的解读方面做好衔接。
行政违法行为法律责任的实现,应当以行政处罚与刑事处罚“并合实现”为必要。对于在先适用的行政责任形式,与在后适用的刑事责任形式的竞合,可“并行适用”,按照新修订行政处罚法的相关规定,对功能相同者折抵处理,对功能不同者并科处理。
完善程序衔接
在移送的环节,应当坚持以行政优先为原则、刑事先理为例外进行两法衔接的机制构建和程序安排。这是对行政机关首次性判断权(裁决权)和司法裁决终局性的尊重。但是,这一原则并不影响行刑办案机关各自独立查办案件。
线索提供与公安机关提前介入制度。例如,2006年初,最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室等联合发布《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》规定:“对有证据表明可能涉嫌犯罪的行为人可能逃匿或者销毁证据,需要公安机关参与、配合的,行政执法机关可以商请公安机关提前介入,公安机关可以派员介入。”2011年,《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》明确:“行政执法机关在执法检查时,发现违法行为明显涉嫌犯罪的,应当及时向公安机关通报。接到通报后,公安机关应当立即派人进行调查,并依法作出立案或者不予立案的决定”。
执法司法信息共享制度。随着信息技术的迅猛发展,充分利用现代科技信息手段,依托网络技术建立信息共享平台,实现大数据时代背景下各部门案件信息通报共享已经十分必要。从2001年《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》提出建立信息共享、沟通便捷协作机制以来,行刑衔接信息共享平台建设已成为各部门各领域为之努力的重要目标。2016年最高检《关于全面履行检察职能为推进健康中国建设提供有力司法保障的意见》明确提出,要“推进执法司法信息共享平台建设”。执法司法信息共享平台的建立健全和正常运营,将为行刑衔接提供广阔的空间,互动性、即时性、交叉立体性、技术精准性和科学性等优势突出,甚至可以聚合融入移送通报制、沟通协商制、检察监督等诸多主体、诸多功能、诸多方法于平台。而在信息平台正常运营之前,单独强调并积极推进沟通协商制、移送通报制、检察机关协调制等制度、机制和程序的完善,具有重大而深远的意义。《规定》第16条对配合司法行政机关建立信息平台也提出了明确要求,有利于推动检察机关通过信息平台与相关部门主动对接,提升监督质效。
检察机关在行刑衔接中的协调地位和作用
特别探讨检察机关的协调地位和作用的意义。特别探讨行刑衔接中检察机关的协调地位和作用,将有助于充分发挥检察机关在行刑衔接机制建构和制度运行实效性保障方面的规范引领作用。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“健全行政执法和刑事司法衔接机制,完善案件移送标准和程序,建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度,坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象,实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。”在这里,制度建构的目标是“行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度”,各个领域的认真贯彻和积极作为,是实现该目标的基本支撑。《意见》进一步要求人民检察院从国家的法律监督机关的定位出发,与各相关机关建构互通互联的体系,这就为确立检察机关在其中的协调地位和作用提供了坚实的政策支持。《规定》的出台,可以说是认真贯彻落实《意见》要求的充分体现。
检察机关的法律监督贯穿于衔接工作始终。人民检察院应当充分发挥法律监督职能,依法有效开展相关法律监督工作。要构建一个合理有效的协调机制,检察机关法律监督的本质属性为其提供了成为协调者的天然优势。同时,检察机关在检察公益诉讼实践中积累了丰富的协调经验,也有助于确立检察机关协调主体的定位。当然,检察机关不一定是唯一的协调主体,但是,在诸多情况下可能是整个多元协调主体里的重要枢纽。在检察机关为协调枢纽的行政纠纷多元解决协调机制下,国家治理体系和治理能力的现代化将得到进一步夯实,监督部门和管理部门之间的责任落实可望得以制度化与长效化。
根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等规范要求,行政执法机关移送涉嫌犯罪案件,应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。任何单位和个人对行政执法机关违反本规定,应当向公安机关移送涉嫌犯罪案件而不移送的,有权向人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关举报。
检察机关在这一领域应该拥有特别广阔的空间。根据法律规定及现实要求,检察机关的法律监督贯穿于衔接工作始终。对法院未判决追究刑事责任,但应当进行行政处罚的案件,以及公安机关不予立案或者撤销的案件,检察机关依申请或者依职权皆可介入,依法履行法律监督职责。
建构完善行刑衔接移送通报案例指导制度。案例指导制度,通过典型性指导性案例对相关不确定法律概念和裁量效果的明确化,使法律规范的适用和抽象的法理更为直观化,可以提供先例的支持,为事实认定、法律解释和适用提供借鉴,从而有助于提升行政裁量的合理性,有助于提升行刑衔接案件移送通报的规范有效性。此外,作为推动行刑衔接一系列工作的重要一环,办案参考和指南等的作用也不可小觑。
(作者为中国人民大学法学院教授、博士生导师,比较行政法研究所所长)