原标题：拓展检察路径，充分发挥“督促监护令”功能
近期,最高检决定在涉未成年人案件办理中全面推行督促监护令。2020年度,检察机关受理撤销监护人资格案件446件,同比上升3.1倍;支持个人起诉202件,支持单位起诉109件。监护制度是一项重要的民事法律制度,近年来因监护人监管不力、监管缺位等原因导致未成年人犯罪现象时有发生,因此,有必要探索完善检察机关运用督促监护令的路径,以保障充分发挥督促监护令制度的作用。
督促监护令是督促监护人履行法定义务的有力抓手
对未成年人监护开展法律监督,属于检察监督职责范围。督促监护令是指检察机关在办理涉未成年人犯罪案件中,当监护人对子女的不良行为未及时有效干预、不当履行监护职责或者监护缺失,但又未达到撤销监护权、启动国家监护的严重程度时,由检察机关向监护人发出要求其依法履行监护职责的检察工作文书,其目的在于唤醒监护人的责任意识,促使其认真履行监护职责。
我国民法典并未严格区分亲权和监护权,相比亲权,监护权更加强调监护人有保护被监护人权益这一法定义务或职责。尽管法律规定了监护人的义务,但只有真正落到实处,才能发挥其应有作用。督促监护令是检察机关监督监护人履行监护职责的直接手段,通过社会调查直面案后的家庭问题,列明列细监护职责,指导、帮助、督促监护人有针对性地纠正监护缺位问题,最终促成监护人履行好法定义务。
未成年人保护法第106条赋予了检察机关“国家监护人”的职责,而督促监护令是检察机关履行该职责的重要载体。在面对监护人不能有效履行监护职责或履行不当,但又未达到撤销监护权的情形时,督促监护令为检察机关履行“国家监护人”职责开辟了新的路径。同时,督促监护令一经检察机关发出,就具有法律效力,能够体现督促落实监护职责的强制性。
发挥检察机关督促监护令作用
司法实践中,督促监护令的效果能否实现,关键在于前期的社会调查是否扎实开展。相关法律规定,检察院在办理未成年人刑事案件时,可以对未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查。此类调查的目的是为合理适用强制措施、准确适用刑罚、有效开展教育矫正工作提供参考。现阶段,社会调查方式有自行调查、委托当地村委会或居委会调查、要求公安机关提供或委托专业社会工作者进行调查。这四种方式中,专业社会工作者进行调查既能提供专业的社会调查报告,且当事人抵触情绪也较小,无疑是社会调查的最佳选择,但专业社会工作者组织主要存在于经济条件较好的大城市,市县级很难达到社会工作者组织的全覆盖,主体的不专业在一定程度上会影响到社会调查报告的真实有效性,最终会影响督促监护令效果的实现。
对于有监护能力且有监护意愿的监护人来说,督促监护令的作用可以得到实现,但实践中很多年轻父母外出打工或因父母本身智障残疾,把孩子留给年迈的老人照料,显然,老人在学习和监护教育上常常有心无力。在这种情况下,即使发出有针对性的督促监护令,但由于客观上监护人缺乏监护能力,督促监护令的效果也难以实现。
督促监护令不是一发了之,更重要的是后期的跟踪监督。检察机关作为督促监护令的制发主体,受检察职能行使方式限制,客观上无法时时跟踪监督。在这种情况下,检察机关往往联合学校、村委会或居委会、街道办、团县委等组织形成工作合力,共同跟踪督促。尽管这种联合监督方式起到了一定效果,但因未纳入相关法律法规,缺乏强制性规定,更多依靠参与部门的热情和主观能动性,一旦松懈下来,最终很可能演变成检察机关“一头热”的局面。因此,在立法层面研究确定督促监护令的监督主体、职责,是确保其得到有效实施的关键所在。
积极引入社会力量开展社会调查及监护辅助工作
目前,可以探索将经过系统培训的大学生志愿者、退休教职工及社区中适宜人群作为社会调查和监护辅助志愿者团队。在专业司法社工的指导下,志愿者团队开展社会调查辅助工作,同时介入监护工作,引导监护人依照督促监护令的内容,正确、充分地履行监护职责,同时提供心理咨询、心理疏导等专业服务,有效弥补监护短板,督促亲子之间沟通交流,帮助培养未成年人的健康心理和健全人格。
完善督促监督令落实制度需要有重点、多维度开展社会调查工作。社会调查内容除涵盖未成年人成长经历和监护状况外,重点要调查涉案未成年人家庭是否存在虐待、遗弃或照管不良、监护人酗酒、滥用毒品等问题。要扩大社会调查范围,除向未成年人、监护人展开调查之外,还要走访未成年人所在学校、居住社区(村委会)等,多维度、多角度了解监护人履职情况,对家庭监护状况作综合评估,为后期制发督促监护令因人施教提出个性化履职要求奠定基础,避免督促监护令内容教条化、形式化。同时,完善督促监督令制度还要不断强化家庭监护教育效果。家庭监护教育的重点是要形成完备的监护人教育制度规范和常态化的教育体系,促进监护人认真履行职责、充分发挥家庭在未成年人犯罪预防中的重要作用。为强化教育效果,实现资源整合、功能互补,在适用督促监护令的同时,可与亲职教育、心理疏导、训诫警示及法治宣传有机结合起来。另外,督促监护令不仅仅是对未成年人的教育,同时也是在提高监护人的监护能力,监护人必须具有强化家庭教育的意识。在家庭教育意识的作用下,营造全社会关注家庭教育的氛围,通过督促监护令的探索适用,期待对家庭监护教育指导及责任作出具体的法律规定。
要探索建立社会化监护监督格局。家庭问题折射的是社会问题,这需要在政府的统一协调下,建构社会各方参与、相互联系、相互依托、各司其职、优势互补的合作系统,从不同角度、不同方面进行有效干预。同时,各部门、各社会组织要发挥各自优势,多措施、多形式落实好督促监护令。如,最贴近未成年人生活的村委会或居委会,开展监督工作最为直接、便利和有效;同样,未成年人所在的学校,与被监护人的接触也较为密切,可以更及时、更直观地了解监护人履职情况……另外,检察机关也可通过地方先行先试来推动国家立法,以确定督促监护令的法律地位,将其纳入地方党委视野,推动多部门共同落实监护人监督工作,构建社会化“大监督”格局。
(作者分别为中国政法大学诉讼法学研究院教授、河北省邱县人民检察院检察长、邱县人民检察院检察官)