原标题：检察官的权力与责任
检察官的权力与责任
——评《检察官角色的演变:挑战和创新》
□一方面,要承认检察官权力的增长是一个不可逆的历史进程,是司法文明和进步的一个重要标志;另一方面,要加强对检察官自由裁量权的控制,包括制定公开、详细的不起诉标准,加强法官的司法审查,强化律师的辩护权等。
□检察官问责制的完善,在限制检察官权力的同时,也在客观上加强了检察官的独立性和主体性。问责制只是授权的配套机制。要有效问责,就必须明确授权。
检察官的权力在不同的国家是不同的,甚至在两大法系内各个国家之间的差异几乎与两大法系之间的差异一样大。尽管如此,我们翻译的《检察官角色的演变:挑战和创新》(中国检察出版社2021年版)一书试图通过有限的实证研究向人们揭示,当今世界检察制度发展存在两大趋势:一是检察官权力的日益增强;二是检察官问责制的日益完善。当然,两大法系之外的中国等社会主义国家和伊朗等伊斯兰国家的检察制度并不在其研究范围。
检察官权力的日益增强是如何发生的?权力的大小实质上不在于权力种类的多少而在于权力的自由裁量空间有多大。在我国,检察官的权力看起来不少,但实际上自由裁量权并不大。在西方国家,检察官由于在审前程序中享有很大的自由裁量权,因而对案件的程序和结果都具有重大的影响力。在大陆法系国家,检察官至少在法律上同时享有侦查权和起诉权,实行以起诉法定主义为主、起诉便宜主义为辅;在英美法系国家,检察官虽然一般没有侦查权,但是具有选择起诉权,实行起诉便宜主义。在19世纪20年代以前,受刑罚报应主义的影响,起诉法定主义即主张“有罪必诉、有罪必罚”一直占有统治地位。此后,预防主义刑罚观逐渐取代了报应主义刑罚观,强调刑罚的特殊预防功能,主张实行刑罚个别化和刑罚替代措施,起诉便宜主义应运而生。随着二战以后经济社会发展受到重视,20世纪70年代司法资源的节约受到关注,起诉便宜主义越来越占据重要地位并被广泛应用。关于起诉法定主义与起诉便宜主义的争论,在大陆法系国家已经存在很多年了,从一开始,起诉便宜主义就取得了优势且不断扩大。不过,起诉法定主义在一些国家如德国仍然得到了一定程度的坚守,成为限制检察官自由裁量权的重要因素。以坚守起诉法定主义程度较高的德国为例,2015年,在德国所有可起诉的已结案件中,有52%的案件是在庭外解决的,包括让犯罪者承担某种义务即社区工作或罚金而终止诉讼或者因犯罪相当轻微而无条件地终止诉讼;有27%左右的案件以判处罚金的方式结案,罚金是由检察院提出并经法官以纯书面程序予以确认而未经审判的罚款;有21%的案件是诉诸法院的。这个数字让西方学者们惊呼:检察官已经由刑事司法的“看门人”演变成“准法官”了。此书的作者们担心,检察官越来越被当作在正式法庭程序之外解决潜在的刑事指控的工具。通过实证研究,检察官在大陆法系中的刑事司法“看门人”的神话和在英美法系中的与辩方平等武装的神话同时被打破了,检察官作为刑事司法的主要决策者的真实形象日益清晰。但是,这个事实或者趋势不是所有人都能够或者愿意接受的。此书的作者中就有不少人不无贬义地称检察官是“既有权又神秘的人物”。
检察官权力的日益增强到底动了谁的奶酪?从作为“革命之子”的检察制度的起源来看,它在大陆法系的主要目的是防止法官和警察的专断,在英美法系的主要目的是强化起诉功能(当然,美国的大院团制度主要是对检察权滥用的遏制)。但是不管在哪个法系,检察权从产生之时起就设有明确的限制措施,即为了防止检察官受某个党派的操纵而成为打击政治对手的工具,要求检察官对所有涉嫌犯罪的案件都必须起诉。随着多年检察实践的开展,日益充分地证明这种担心是不必要的,特别是禁止性刑法规则(包括罪名)的大量增加和犯罪率的大幅上升(上个世纪西方国家的犯罪数量几乎都增长了十倍左右),协商性司法和程序分流就成为刑事诉讼制度改革的必然要求。正义观念不再要求每起犯罪都要定罪并处以刑罚,平等原则也不再要求对刑事案件一律起诉而是可以按照统一的不起诉标准平等地适用不起诉。这样,法官可以从大量积案的压力下解放出来,被告人可以得到从宽处罚或者避免公开审判带来的难堪,公共利益也可以得到更加有效的保护,一般预防和特殊预防的功能也得到了更有力的强化。但是,这个看来皆大欢喜的结果或者趋势并没有得到一致的认可,因为有的法官有失落感,有的律师缺乏成就感,有的学者心怀忧虑。一方面,要承认检察官权力的增长是一个不可逆的历史进程,是司法文明和进步的一个重要标志;另一方面,要加强对检察官自由裁量权的控制,包括制定公开、详细的不起诉标准,加强法官的司法审查,强化律师的辩护权等。法官、律师和学者的不满或者担忧自然会逐步消解。
检察官问责制的日益完善不是偶然的、孤立的。它实质上是对检察官权力日益增强的制度性回应。任何权力的扩张都是危险的,检察权也不例外。分权制衡和制约监督都是控制权力的重要而有效的方式,但是它们都有一个前提,那就是我们所说的“谁决定、谁负责”,权力与责任相对应。这是问责制的基本要求。完善检察官问责制就是要建立健全检察官拥有和行使权力的边界、标准和责任等制度。检察权的边界和标准明确了,公开透明了,检察官就不再神秘莫测了;行使检察权的责任清晰了、追责严格了,检察官就不会尾大不掉了。在国外,检察官在处理分配给他们的案件时具有相当大的独立性。这种独立性的形成,主要不是因为责任制和保障制度,而是因为那些原则上有权(如指令权、职务收取权和移转权)施加影响的官员持谨慎态度。他们之所以持谨慎态度,是因为有十分沉痛的历史教训和全方位的媒体监督。媒体当然会认为任何政治性指令都不是基于法律,而是基于法律外的政治动机。当前西方国家关于保障检察官独立性的问题,已经不完全是如何有效保护检察机关不受政治影响了,而主要是防止不良社会影响和不平等对待。在这种对检察官独立性要求近乎对法官独立性要求的情况下,完善检察官问责制的迫切性又进一步突显出来了。有的作者由此认为,加强对检察官决策的问责是一种国际趋势。对检察官错误定罪的制裁方法有“软”和“硬”两种:“软”的是通过职业培训、道德教育等措施提高检察官责任意识和改变检察官行为;“硬”的是以刑事责任、民事责任或纪律责任为重点的外部监管。至于“软”和“硬”两手如何组合运用,学者和各国政治家们都有自己的答案。
检察官问责制的完善,在限制检察官权力的同时,也在客观上加强了检察官的独立性和主体性。问责制只是授权的配套机制。要有效问责,就必须明确授权。在检察权没有得到有效保障的刑事司法系统中,检察官问责制难以发挥作用。同时,只有法律上的授权,检察官还不一定能有效行使权力,或者需要检察官个人冒很大的政治风险。这涉及检察官行使权力的政治保障和财政保障问题。检察官不仅需要得到上级乃至总检察长的支持,而且需要诸如预算和资金机制的保障。否则,检察官的独立性和主体性以及对其进行问责的客观基础和监督条件就不存在了。
如何有效地追究检察官的决策责任而又不损害检察官的独立性和主体性等问题仍然有很大的探索空间。在一些英美法系国家,法院最近开始介入解决问责不足这一问题,方法是提高其将检察决策置于司法审查和监督之下的意愿。这种由法官反过来监督检察官的现象,在我国或者在我们看来,确实有些出乎意料,但是,细想起来,又在情理之中。这是检察制度发展与国家法治相适应的必然要求。
当我们把握了检察权的增强与检察官问责制的完善这一当今世界检察制度发展的主要矛盾时,“检察官是既有权又神秘的人物”这个判断就显得比较表面甚至有失于肤浅了。尽管这本书有这样或者那样的局限性甚至错误,但是它通过对一些国家特别是西方国家检察制度的实证研究,揭示了检察官的职能作用及其在刑事诉讼程序中与其他角色(如警察、辩护律师、法官和治安法官以及被害人、申诉人和证人)之间的真实关系,反映了这种作用和关系在法律上与在实际上的巨大差别。它在增进我们有关海外检察知识的同时,或许能给我们一些启发,激发我们更深入地思考。
(作者为最高人民检察院检察理论研究所所长)