原标题：优化完善食药安全类检察公益诉讼办案机制
□从组织法角度来看,食药安全监管与食药市场监管存在根本区别,前者致力于保障公众的生命健康权,而后者旨在促进公平竞争、保护消费者权益。因此,检察机关在办案过程中应厘清办案重点,对两者加以区分,将关注点放在监督食药安全监管行为,而非食药市场监管行为上。
□为了确保检察建议的监督到位,检察机关应加强与行政机关的沟通交流,可以邀请行政机关对如何处理违法行为、如何加强日常监管工作共同分析研判。
食药安全关乎民生福祉,也关乎政府形象和公信力。与食药安全保障的重要性与高难度形成鲜明对比的是行政执法力量尚存不足。为此,我国应建构食药安全保障的多元治理体系。食药安全类检察公益诉讼具有补强行政执法、推动社会共治、增强治理质效等方面的优势。但食药安全类检察公益诉讼机制的补充性和滞后性等特征也限制了其司法治理功能的全面发挥,急需进一步完善。
食药安全类检察公益诉讼实践特征凸显机制缺陷
案件类型分布状况凸显案件线索发现机制不健全。最高人民检察院公布的2017年7月至2019年10月相关数据显示:食药安全领域检察公益诉讼案件量大幅增长,但增量主要集中在诉前程序,诉讼案件占比很低,2017年诉前程序案件量为451件,而诉讼案件量仅为15件。2018年案件量大幅增长,诉前程序案件量为37926件,诉讼案件量为845件,其中行政公益诉讼案件也极少。2019年1月至10月,诉前程序案件量为24317件,而诉讼案件数量为838件,其中行政公益诉讼案件仅有16件。刑事附带民事公益诉讼案件比例最高,2017年仅有7件刑事附带民事公益诉讼案件,2018年则有790件,2019年1月至10月为735件,远高于民事公益诉讼和行政公益诉讼的案件量,民事公益诉讼次之。2021年,检察机关与食药管理部门签订了合作协议,虽然食药管理部门开始向检察机关大量转移办案线索,因案件从行政机关移送而来,则不再适合办理行政公益诉讼案件。目前,公益诉讼检察与刑事检察之间形成办案合力不够,难以充分利用好食药安全类行政公益诉讼制度的监督功效。《人民检察院公益诉讼办案规则》实施后,公益诉讼检察部门应与其他部门加强沟通协作,进一步梳理出行政公益诉讼的相关线索,加大食药安全类行政公益诉讼案件办理力度。
诉前程序特征凸显行政违法行为检察监督机制缺乏。在食药市场监管领域,基层执法资源相对稀缺,监管力量薄弱、监管技术滞后、人手不足,大量违法行为无法被及时发现并得以纠正。如农贸市场、农村或者城乡接合部的集市、互联网销售平台等往往都是这类违法行为较为集中的领域,而各部门在监管理念上“仍未能突破自成体系、独立作战的狭窄视野”,难以构建有效的互联互通机制。根据中国政法大学检察公益诉讼研究基地在举办2019年检察公益诉讼典型案例评选活动时收集到的599件公益诉讼案件材料来看,检察机关办理的食药安全类行政公益诉讼案件(主要是诉前案件)具有以下特征:(1)行政违法行为主体特征:以“三小”为主。大多数案件是关涉“三小”主体(即小作坊、小摊贩、小餐饮店)的违法行为。(2)领域特征:空间和领域相对集中。“三小”主体的违法行为主要集中在校园及校园周边、自动售货机以及线上的空间区域。药品安全违法行为主要发生在零售药店以及互联网领域,违法情形主要是非处方药的违法生产、销售以及处方药的违法使用等。食品类违法行为主要发生在食用农产品安全、肉类食品安全、保健品监管等领域。(3)行为特征:损害明显。“三小”主体的违法行为表现为无证经营、未按照要求公示或者更新生产经营相关信息、虚假宣传等形式,属于扰乱市场秩序的违法行为。即这些违法行为对市场秩序和经济发展产生不利影响,损害公平竞争和消费者权益。另一类表现为生产、销售不符合安全标准以及有毒有害食品、未建立起食品安全配套保障制度或者未采取保障措施、生产销售假药劣药等,属于危害食药安全的违法行为。因这些违法行为不符合食药安全性管制规则,从而威胁或造成健康的实质损害。综上,检察机关办理食药安全类行政公益诉讼诉前案件主要针对的是基层执法较为薄弱的领域,而且主要针对行政不作为,未将监督的重点放在食药类行政违法行为查处方面。归根结底还是因为检察机关不能及时发现食药安全类违法行政行为的线索。相关办案线索主要通过群众举报、媒体报道或者行政机关的移送而成,线索的成案率较低。
完善食药安全类检察公益诉讼机制的三个关键理论区分
食药安全类检察公益诉讼的重点在于公益受损且行政执法不力时需要检察机关进行补充执法的领域。通过分析相关政策和立法文本可知,食药安全类检察公益诉讼机制完善需要特别注意以下几个理论问题:
区分食药安全监管行为与食药市场监管行为。从组织法角度来看,食药安全监管与食药市场监管存在根本区别,前者致力于保障公众的生命健康权,而后者旨在促进公平竞争、保护消费者权益。因此,检察机关在办案过程中应厘清办案重点,对两者加以区分,将关注点放在监督食药安全监管行为,而非食药市场监管行为上。检察机关办理食药安全类公益诉讼案件,应注意食药监管部门的市场监管职能已呈现出大量向社会组织转移的趋势,而安全监管才是行政机关需要履行的重要职能。
区分不同性质的法律责任。人民法院、人民检察机关对于审理、办理生产、销售伪劣商品类刑事附带民事公益诉讼案件的思路分别受“四要件体系”和“三阶层体系”的犯罪构成理论之影响,办案和审理食药领域的刑事案件时对于是否追究民事责任存在较大分歧。从归责上看,三阶层体系存在“无责任的违法”,即便被告人在“责任阶层”出罪了,但因为其行为符合犯罪构成要件,存在客观层面的违法性,因此仍应当承担相应的民事责任。如果用四要件直接判定被告人无罪,就不存在“附带民事公益诉讼”一说了。在共犯认定和刑罚裁量上,适用“三阶层”和“四要件”也有明显区别。“四要件”对主观归罪的认定,就会对附带或者单独追究民事责任造成制度障碍。最后,刑事制裁与行政处罚并非二选一适用,食药领域存在附条件同时适用的情形。检察机关办理食药安全类刑事附带民事公益诉讼、民事公益诉讼案件时,应注意对食药安全风险进行排查,挖掘食药安全类行政违法行为,在符合条件的情况下,继续追究适格主体的行政责任。但应厘清我国惩罚性赔偿与行政罚款性质异同但功能相似的特殊性,督促行政机关科处行政罚款时应考量违法行为人是否已被科处惩罚性赔偿。
区分新旧不履职证明标准。新修订的行政处罚法于2021年7月15日实施。新法确立了轻微不罚、初次不罚、无错不罚制度。该法实施后,检察机关在制发诉前检察建议时,需要证明违法行为是否是初次发现、是否属于轻微违法,还需专门收集行政相对人主观过错的证据,才能督促行政机关履行监管职责。而该法实施之前检察机关监督行政不作为行为一般只收集行政相对人违法证据即可,无需证明对“两益”造成客观损害后果和行政相对人是否有主观过错。
完善食药安全类检察公益诉讼机制的三个要点
食药安全类检察公益诉讼是检察机关开展公益诉讼的重要领域,进一步完善食药安全类检察公益诉讼机制亟须注意以下几个问题:
厘清食药安全类检察公益诉讼的诉权边界。民事诉讼法、行政诉讼法授权检察机关办理的是食药安全类公益诉讼案件。实践中,检察机关督促行政机关对美容院、供水公司违法行为进行监管,化解了这些领域不特定多数民众的利益与放松管制之间的矛盾,稳健地将食药安全领域向公共卫生安全领域扩展。但食药安全监管与食药市场监管毕竟有本质差异。建议检察机关区分行为性质,对两类监管行为分别制发公益诉讼检察建议与社会治理类检察建议。另外,行政公益诉讼具有客观诉讼特征,现行规定以行政行为违法造成国家利益或社会公共利益实质性损害为起诉条件,并不包括损害风险,这使得检察机关办理食药类行政公益诉讼案件的难度加大,成案的可能性较小。近期理论界和实务部门都建议在食药领域开展预防性行政公益诉讼试点工作。但如果无法从理论层面证成检察机关介入食药安全的风险点或者具体的哪一个风险防范环节,预防性诉讼机制将无法建构。
抓牢抓实各阶段程序要点。在诉前程序中,检察机关要找准检察建议书的监督焦点,对行政机关“依法履职”的依据应进行全面研判。为了确保检察建议的监督到位,检察机关应加强与行政机关的沟通交流,可以邀请行政机关对如何处理违法行为、如何加强日常监管工作共同分析研判。在诉讼程序中,应严守法律授权的受案范围。检察机关的诉权必须由法律明确授权,不能任意扩大。在诉讼请求问题上,原则上检察机关的诉讼请求应在诉前检察建议内容的基础上提出。但当行政机关在诉前程序阶段未完全履行职责时,则应及时收集相关证据,变更诉讼请求。
优化完善食药安全领域的两法衔接机制。“行—刑”和“刑—行”单向移送机制都不符合“双罚”要求。而且检察机关内部的移送机制还需要进一步优化,比如食药类刑事案件办理之后,应及时更新相关司法数据,让公益诉讼检察部门尽快协助食品药品安全监管部门更新食药生产经营行业准入黑名单。关于刑事责任与行政责任两选一的情形:若构成犯罪应当一并提起刑事诉讼附带民事公益诉讼,对食药犯罪形成更强的威慑力;若违法行为不够犯罪条件,则应该一并提起行政附带民事公益诉讼。全面的诉讼既可有效督促行政机关履职,也可直接制裁侵权行为人,避免食药安全类侵权行为频发,弥补食药安全执法力量的不足。
(作者为中国政法大学检察公益诉讼研究基地教授)
