原标题：合规指引的有效执行是重中之重
合规指引的有效执行是重中之重
——护航企业合规建设、推动经济社会高质量发展网络访谈(一)
正义网见习记者何慧敏
7月15日,在中国国际贸易促进委员会主办的2021企业合规国际论坛上,最高人民检察院检委会专职委员万春介绍了2020年以来检察机关开展涉案企业合规改革试点工作的有关情况。
据悉,2020年3月最高检在上海、江苏、山东、广东的6家基层检察院,开展“企业犯罪相对不诉适用机制改革”试点工作。为进一步充分发挥检察职能作用,推进企业合规改革试点向纵深发展,2021年3月最高检部署在北京、上海、江苏、浙江等10个省份的27个市级院165个基层院开展第二期试点工作。2021年6月3日,最高检等九部门联合发布《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见(试行)》(以下简称《指导意见》)与企业合规试点典型案例,强化企业合规改革的顶层设计。
江苏省张家港市检察院是最高检确定的全国首批企业合规改革试点基层院之一。在实践中,基层检察机关如何为企业合规治理提供精准有效的助力?如何联合相关部门合力推动企业合规建设,实现最佳司法办案效果?就试点工作开展情况以及相关问题,正义网与张家港市检察院党组书记、检察长邓根保进行了在线交流探讨。
主持人:今年5月13日,最高检党组书记、检察长张军率调研组一行到张家港市检察院调研企业合规改革试点工作。作为企业合规改革试点单位,张家港市检察院是如何探索推进这项工作的?
邓根保:我院自去年3月被最高检确定为全国首批6家企业合规改革试点基层院以来,积极探索开展企业合规相关工作,办了一批案件,形成了一些机制,具体可概括为“六个一”。
一是成立了一个专业部门。即我们院的第四检察部,专门负责这项工作。二是建设了一个专门基地。即企业合规法治护航中心,全天候对企业家开放,系统回答好“为什么要合规”“合规是什么”“怎么样开展合规”“合规建设的效果如何”四个问题。三是深化一些理念转变。比如“融办案于社会治理”“正面评价事前合规”“合规促进挂案清理”的理念等。四是健全一项工作机制。即制定《企业犯罪相对不起诉适用办法》,明确调查评估、合规承诺、监督考察、处理决定等四个流程。五是办理一批企业合规案件。我院制发的一份推进企业合规检察建议被评为江苏省检察机关“十大优秀检察建议”。我院办理的一起环境污染合规不起诉案件被评为最高检典型案例,一起虚开增值税专用发票合规不起诉案件被江苏省检察院作为公告案例和“护航民企发展”典型案例。六是加强一次深化推进。我院牵头成立了张家港市合规监管委员会,组建合规监管人队伍、制定配套机制,凝聚全市力量加强推进。
主持人:在您看来,张家港的试点工作有何经验可供其他院借鉴?
邓根保:我们大致从三个方面着手部署,一是探索制定合规考察评估标准。我院先后制定了《合规有效性审查工作办法(试行)》《合规有效性审查专项参考指标》《合规有效性性审查工作流程》,明确了合规监督考察和评估的程序、方法和有效性审查的参考标准。二是加强沟通配合,建立合规经费管理制度。《指导意见》要求第三方监督评估机制管理委员会要研究制定第三方监督评估组织及其人员的工作保障和激励制度。目前,张家港市合规监管委员会在专家论证、召开联席会议讨论的基础上,向市政府提交经费申请,协调财政部门设立专项资金,并列入财政预算。三是建立常态化培训制度,提高第三方组成人员的专业能力。合规监管有效性审查专业性强、评估过程复杂,合规监管人的能力和水平存在局限性,影响评估结果的公信力。为此,我们建立了合规培训制度,通过多种形式、分类分级全面开展合规培训。比如,我们组织首批合规监管人前往张家港市合规法治护航中心参观学习,为开展合规有效性审查和分级评定工作奠定基础;邀请了北京大学法学院教授陈瑞华围绕企业合规内涵、企业合规组织体系建设、事前合规和事后合规衔接、检察机关如何推动合规试点工作开展等方面为全市近200名合规监管委员会成员单位联络人、合规监管人代表、企业家代表等作企业合规专题讲座。
主持人:您认为《指导意见》对基层院开展试点工作有哪些积极意义?
邓根保:我认为其积极意义在于明确了第三方监督评估机制管理委员会的组成和职责。合规试点实践中关于监督考察模式主要有四种:第一种是检察主导模式。党委政府成立专门的合规监管委员会,由检察院牵头,以司法局、工商联等为成员单位,遴选律师事务所、会计师事务所以及行政机关业务骨干,组建专门的合规监管人队伍,联合监督考察,如我们张家港市检察院。第二种是检察委托模式。即委托专业第三方如律所、会计师事务所对企业进行考察评估。第三种检行联合模式。即检察机关根据案件所涉领域,联合行政部门如环保局、应急管理局等共同负责监督考察工作。第四种是独立监控模式。由涉案企业委托独立监控人对企业合规情况进行调查、规划、监督的律师事务所。《指导意见》采用了“检察主导、各方参与、客观中立、强化监督”的第三方机制模式,推动建立国家层面和试点地区第三方监督评估机制管理委员会,由检察机关商请第三方监督评估机制管理委员会组建第三方监督评估组织进行合规监督考察。我院就是按照这样的方向探索推进的。
主持人:在企业合规改革试点工作中,有人提出合规改革的两大矛盾:一是合规投入高昂与刑事激励不足之间的矛盾,二是企业合规的长期性与案件办理期限的有限性之间的矛盾。你觉得第三方监督评估机制的引入,对于破解这两大矛盾有什么作用?
邓根保:对于合规投入高昂与刑事激励不足之间的矛盾,我认为第三方监督评估机制的引入,起到了降低合规成本压力、增强合规激励的效果。这是因为,在合规成本方面,《指导意见》明确,第三方监督评估机制管理委员会要研究制定第三方监督评估组织及其人员的工作保障和激励制度。在刑事激励方面,《指导意见》明确检察机关在办理涉企犯罪案件中,合规监督评估情况作为依法作出不批捕、不起诉以及是否变更强制措施等决定,提出量刑建议或者检察建议、检察意见的重要参考。《指导意见》还扩大了合规从宽的范围,不仅包括不起诉,还有量刑从宽、不批捕等多种类型的从宽处理决定,增加了激励手段,也将增强激励效果。在此两方面作用下,我认为将减轻两者之间的矛盾。
对于企业合规的长期性与案件办理期限的有限性之间的矛盾,我认为,根据最高检的精神,一方面用足用好现行法律和政策,另一方面不能突破法律界限,一定要在法定办案期限内开展企业合规建设,不得突破现行法律和政策界限。引入第三方监督评估机制,如上所述《指导意见》明确合规监督评估情况作为依法作出不批捕、不起诉以及是否变更强制措施等决定,那么我们可以尝试关口前移,用足用好办案期限。如在侦查阶段,检察机关提前介入发现企业符合合规条件的,与侦查机关充分沟通协商达成共识后,可以尽早开展合规建设,提出整改方向和建议。企业做出合规承诺的,符合条件依法不批捕,也可以适当增加其合规考察的期限。通过羁押必要性审查,变更强制措施也是同样的道理。
主持人:第三方监督评估机制的引入,需要设置合适的合规考验期,如果考验期过短可能无法督促企业建立较为成熟的合规计划,也难以给第三方监督评估组织最起码的观察期和指导期。在制定合规考察期方面,您认为需要考虑哪些?
邓根保:第三方监督评估组织成立后,应当综合考量企业的公司结构、经营规模、业务和产品线的运营管理模式,以及政府监管和所在行业所面临的合规风险等因素,结合企业制定的合规计划的内容、进度规划以及企业承诺的合规期限等,综合确定合规考察期限。我们在试点中,在遵守审查起诉环节涉案企业的合规考察期限总体不超过12个月的原则下,设置的具体合规考察期限可以视情况进行延长或缩短,这样合规考察期限就具有一定的弹性,能够结合实际监督情况进行调整,尽力保障合规考察的实质性和有效性。
主持人:一份有效的合规管理指引能有助于消除企业管理制度隐患和监督机制漏洞。您认为一份有效的合规管理指引应该具备哪些要素?检察机关应如何督促企业建立合规管理指引?
邓根保:因企业规模不同,行业领域不同,所涉风险不同,合规管理指引需要具备一定的专门性。如金融公司面临的多为洗钱风险,医药公司多面临商业贿赂风险,制造类公司多面临安全生产、环境污染等风险,涉外公司多面临出口管制风险……应结合本地特色,细化风险领域,有针对性地打造不同的合规计划。针对企业特有的合规风险点,考虑企业的实际需求,为其量身定制一套适当的合规管理体系。
我市企业合规监管委员会制定了一套总的《合规管理指引(试行)》,以及四套不同侧重的专项合规管理指引,有税收领域、知识产权领域、安全生产领域、污染环境领域等。《合规管理指引(试行)》明确了企业要建立合规组织机构以及各部门合规职责,合规计划的内容、合规流程的建立,合规管理的重点环节等内容。我认为有效的合规指引至少包括合规计划(合规管理规范、合规政策、合规行为准则)、合规组织机构、合规管理运行机制(风险评估、合规调查、培训、日常管理、信息报告、巡视、奖惩、应对制度等)、合规文化等要素,以及合规管理的重点。作为一个重点项目进行任务分解的话,包含步骤如下:成立专门的合规组织机构、建章立制如出台相应的规范性文件,完整的流程设置以保障项目运行、定期督促整改落实,形成良好的舆论氛围,形成正向的激励机制。当然,重要的还是执行,“制度的生命力在于执行”,在打造了合规计划之后,如何在企业内部建立合规体系,自上而下地有效执行才是重中之重。
