原标题：顺应诉讼制度改革构建新型侦诉关系
近年来,刑事犯罪结构发生重大变化,重罪、重刑率持续下降,轻罪、轻刑率持续上升,认罪认罚从宽制度全面实施,检察机关“少捕慎诉慎押”司法理念在司法实践中逐渐深入落实,对新形势下的侦诉关系必然带来重要影响。党的十八届四中全会绘就全面依法治国宏伟蓝图的同时,指明了诉讼制度改革的前进方向,适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革需要,构筑更加良性互动的侦诉关系,具有十分重要的现实意义。
良性互动侦诉关系的影响因素分析
司法实践中,影响侦诉关系良性发展的因素突出表现为协同错位和制约错位。其中,协同错位主要表现为有的侦查人员片面强调侦查活动的自主性和封闭性,对于检察机关的引导和监督存在排斥心理;制约错位,则主要体现在有的检察人员过于强调配合公安机关,公安机关查明的案件事实和证据可以“顺利”进入审判,并成为最终的定罪依据,后续审查批捕、审查起诉等程序的纠错功能实际上被虚置化。笔者认为,导致侦诉关系错位的主要因素如下:
思维理念固化:受侦查中心主义影响。以前受侦查中心主义影响,实践中有的办案人员过于强调侦查机关在诉讼中的主导位置,惯性地认为后序程序只是对前期侦查结果的确认,容易导致侦查机关的证明责任意识欠缺,对证据能力的认识和把控不严,想当然地认为检察机关是证明的“责任人”。因此,有的侦查人员存在前期破案热情高涨,而在起诉证明协助上却表现得不够积极。对于检察环节而言,在这方面,主要表现为有的办案人员片面强调惩罚犯罪的诉讼目的、轻视人权保障的诉讼价值,过于强调两者的对立,在侦查初期并不重视向侦查机关提供法律性指导意见,而是更倾向于强化配合,弱化制约,以致影响诉讼质效。
实践惯性使然:非理性考评的负面影响。从司法实践来看,有的侦查人员认为,对犯罪嫌疑人逮捕后,意味着案件得到检察机关认可,从某种意义上,意味着案件即告侦破,加之在有的量化考核机制中破案率是侦查工作的重要“指挥棒”,而对于捕后能否起诉对侦查人员的影响并不大。因此,有的侦查人员的态度在捕后表现并不积极。同样,长期以来,在检察机关也存在某些不科学的绩效考核,容易产生一些负面效应。随着证据的不断完善,犯罪嫌疑人有可能在此过程中排除嫌疑,而以往有的地方对于不起诉率、无罪判决率过于“关注”,而忽略对办案过程的考量,其所带来的不利影响在于:一旦检察机关同意侦查机关的批捕请求,那么基于整体利益的考量,其会大概率提起公诉,并且不遗余力地追求实刑判决。
综合来看,如果考评不合理,就会异化侦诉之间张弛有度的配合关系,影响案件分流,起诉被批捕“绑架”,使无起诉必要的案件进入审判程序,这种配合过度、制约不足的侦诉关系强调控罪的必要性,却忽视了当事人的权益保护。
机制运转异态:“诉”对“侦”的异质依赖。在审查起诉阶段,办案人员通过阅卷会发现新的事实或证据疑点,犯罪嫌疑人也有可能作出与侦查阶段不同的供述。为了保障案件事实的查明,补充侦查便成为面对这些新问题、新情况的不二选择。补充侦查包括退回补充侦查和自行补充侦查两种,但实践中一度多以退回补充侦查为主,检察机关自行补充侦查的比例偏低。然而,对于退回补充侦查的案件,侦查人员倾向于将之前同意批捕直接视作对移送起诉的认可,不再注重证据的收集与补充,对于后期是否起诉更非其所关心范畴。如果监督措施不够有力,退回补充侦查的效果就不会理想,造成侦诉关系的制约错位。
刑事诉讼中侦诉关系的理想状态
随着以审判为中心的刑事诉讼制度改革的不断推进,刑事诉讼的重心和注意力更多地由以往的侦查转移至庭审,但这并不意味着否认审前程序的基础性作用,更不是将侦查与起诉置于依附地位,而是会通过庭审评价和证据规则间接影响审前程序,促使侦诉运行逻辑更趋科学有效。
强化侦诉协作合力。以审判为中心的刑事诉讼制度改革强调诉讼格局的完善,在某种意义上,独立的侦查与起诉可被视为审前程序进行整体性研判,因为,处在审前程序中的侦查和起诉具有职能方向上的一致性,无论是侦查机关的证据收集,抑或是检察机关的审查逮捕、审查起诉等,都是围绕更好地服务庭审实质化。以此观之,侦诉关系走向协作具备价值上的基础支撑。此外,随着改革的深入推进,辩护方的权利将得到更为全面的保障,法庭对于证据的采信标准也将更加严格,如果侦查阶段收集的证据无法适应庭审实质化的需要,那么,将严重影响庭审质效,侦诉协作便也具备了现实紧迫需要。
增强检察机关的制约作用力。以审判为中心视域之下,侦诉关系应当是一种递进式制约模式。检察引导侦查、监督侦查才是符合诉讼规律的。提高制约的作用力,不仅体现以审判为中心的刑事诉讼制度对侦诉制约方向的纠偏,同时也契合检察机关“一剑两刃”的法律定位。一方面,严格检察引导、增强主动监督,才能保障侦查效果,有效打击犯罪;另一方面,由于侦查权具有天然的扩张性,因此人权保障有赖于对侦查的制约监督。
保持侦诉之间的活动张力。针对侦诉之间各自封闭化运行,“侦诉一体化”曾一度成为关注较多的理想的侦诉模式,笔者认为,“侦诉一体化”实际上是对于以往侦诉关系的矫枉过正。在以审判为中心视域之下,保持侦诉之间的活动张力十分必要。原因在于:首先,如果审前程序出现侦查权与检察权一体行使,容易使检察官丧失客观公正立场。其次,从社会分工发展来看,精细化和专业化成为不可逆的趋势。延及刑事诉讼领域,侦查和起诉职能要求同样存在差异,两者价值取向和行为方式的不同决定了侦诉之间需要一定的张力。
新时代刑事诉讼侦诉关系的理性规划
为适应新时代以审判为中心的刑事诉讼制度改革需要,2020年4月,最高检、公安部联合印发《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》(下称《指导意见》),对检察机关依法开展自行补充侦查作出相关规定,这是提升诉侦关系的重要实践探索。具言之,规划侦诉关系可以考虑从以下几个方面入手:
明确证明责任,侦查机关树立协同意识。侦查人员应当树立协同理念,为公诉提供足够的支持。最为直接的方式可以加强侦诉人员之间的交流,有利于形成共同体思维。例如,《指导意见》第20条规定:应当建立联席会议等工作机制,定期汇报沟通,统一认识;将侦查人员出庭、听庭制度予以细化,增加亲历性,以此让侦查人员明白侦诉协作的必要性等。此外,可允许检察官在有条件的情况下,在现场对公安机关保存的证据进行评价,以间接表明起诉要件。但在笔者看来,明确侦查机关证明责任是更为有效的方式。因此,应当在立法上明确侦查机关同样是证明责任的主体,并完善考核评价体系予以配套。将最终的指控效果纳入到评价范围,因证据或侦查程序问题导致影响庭审质效的,相关侦查人员也应负有一定的责任。
赋予检察机关建议处分权,保障监督实质性。检察机关现有监督手段对于侦查行为监督强度不够,实践中难以有效避免捕后消极配合现象。因此,只有赋予检察机关一定的建议处分权,才能从根本上强化监督的实际效果。在立法上,可以规定:在提起公诉之前,检察机关办案人员可以将侦查情况以质量评级表的形式反馈至侦查机关,以此研判侦查人员是否存在怠于侦查的行为;侦查人员对于检察建议拒不改正且不作出合理说明的,检察机关有权建议侦查机关对其给予停职、记过等处分;对同类侦查违法案件进行梳理总结,以类案警示侦查人员依法采取侦查行为。
尊重检察机关自由裁量权,实现案件有效过滤。随着检察机关捕诉一体改革的深入推进,由同一检察官或者办案组统一办理捕诉案件,对于优化捕诉质效,提升办案质量成效明显。同时,检察机关以“案-件比”为核心的检察官业绩考评体系,对于不起诉、不批捕等业务的绩效考核也更加科学、合理,有利于推动检察机关自由裁量权的有效行使。而且,强化检察自由裁量权行使也具有相当的基础性保障。首先,随着员额检察官办案责任制改革的深入推进,检察人员适度精英化,无论是法律素养,还是职业道德建设都有较大提升,这也构成了强化自由裁量权行使的人力基础和组织保障。其次,不起诉可以视作制约侦查权的有效方式,对于不能证明案件事实的案件,检察机关依法作出不起诉决定,是对侦查行为最有效的监督与制约。检察机关就是要严格起诉标准,充分发挥案件的过滤功能,避免“带病起诉”,降低庭审质效。(本文系“公共安全视频图像信息系统立法研究”(2020JKF207)的阶段性成果)
(作者分别为中国人民公安大学法学院副教授、山东省烟台市人民检察院检察官)
