原标题：非法集资“猛药”施行半月，基层明确“牵头部门”难题何解？
新京报贝壳财经讯（记者黄鑫宇）从酝酿到落地历经5年，被喻为应对非法集资乱象一剂“猛药”的国家级行政法规——《防范和处置非法集资条例》（下称《条例》）在全国范围内正式施行已过半月，《条例》的地方落实亦拉开序幕。
“我们只是被明确为处置非法集资牵头部门，尚无其他任何操作”，张元（化名）是东北某县人民政府金融工作办公室的工作人员。5月12日前后，他所在的办公室向县委机构编制委员会递交了一份关于增加该县政府办公室主要职责、增设内设机构和增加人员编制的请示。目前还没有拿到批示。
张元还谈起了他们的情况，一方面，这几年当地非法集资案例比较多，涉及的金额也比较高；另一方面，他们单位参与非法集资防范与处置的人员较少，借调人员多为事业单位编制，“我们现在是行政和事业混岗使用。”当前张元他们面临的这种情况并不鲜见，特别是金融监管机制原本就薄弱的地区。因此，随着《条例》下发、施行，部分地方防范和处置非法集资县级人民政府牵头部门的基层工作人员感到有些吃力。
2020年12月21日，在国务院第119次常务会议上《条例》获得通过；今年2月10日，《条例》全文公布，并于5月1日起施行。《条例》第5条要求“县级以上地方人民政府应当明确防范和处置非法集资工作机制的牵头部门（简称为‘牵头部门’）”；同时，《条例》第2条也提出，“非法集资的防范以及行政机关对非法集资的处置，适用本条例。”
防范和处置非法集资这场攻坚战，县级以上地方人民政府的行政机关是“主角”，能否真正实现“一杆子捅到底”的效果、建立起防范非法集资长久藩篱，关键在基层。然而，据记者了解，当前一些县基层（特别是一些属于事业单位编制的基层处非人员）围绕“牵头部门”存在的疑问和困惑却不少。
“牵头部门”地位重要，绝不仅是工作机制上“牵头”
就在5月12日同一日下午，广东省人民政府正式发布《关于确定广东省防范和处置非法集资工作机制的牵头部门的公告》。按照规定，广东省金融监管局被明确为该省防范和处置非法集资工作机制的牵头部门，并依法履行有关职责。几乎与此同时，该省的仁化县人民政府也就县一级明确的防范和处置非法集资工作机制的牵头部门，向社会进行了公示。
按照《条例》第38条的要求，“各省、自治区、直辖市可以根据本条例制定防范和处置非法集资工作实施细则。”
据张元介绍，明确牵头部门之外，地方还需要完成的其他具体工作，例如出台实施细则、组建执法队伍、培训考核执法证、开立罚没账户以及形成制式文本等。“不同于一线地区，现在其他省里能把各县的牵头部门明确下来就不容易了。”他说道。
而从当前向社会公示情况看，《条例》正式施行半月以来，全国省一级别，广东地区正式明确了防范和处置非法集资的牵头部门，云南出台了实施细则的征求意见稿，其他省份目前还没有官宣的“动静”。
中央财经大学法学院教授、北京金融风险管理研究院副院长郭华告诉新京报贝壳财经记者，《条例》所规定的牵头部门，绝不仅仅是在工作机制上“牵头”，还拥有对涉嫌非法集资的调查处置、实施强制措施以及开出行政罚单的权力或手段，因此不同于一般意义上的仅牵个头、但不履行实际职能的部门。
郭华刚刚编著了一本题为《防范和处置非法集资条例解读与适用指南》的书籍，同时，他也曾参与《条例》的征求意见稿、修改稿以及草案的讨论与研究撰写。当前各地方对牵头部门的明确，成为他近期的关注点，并且在其看来，《条例》中所规定的牵头部门对于地方防范化解风险、保护群众合法权益，具有重要意义。
行政机关还是事业单位？编制难题成为基层确定“牵头部门”亟待解决的问题
自《条例》于今年春节前发布以来，记者注意到，各地处非人员关注点和讨论集中在“牵头部门”以及谁来担任“牵头部门”这一问题上。
2019年政府机构改革后，张元所在的县政府政策法规科加挂了县金融工作办公室的牌子。今年的3月29日，他收到了该省金融监督管理局下发的《关于明确防范和处置非法集资工作牵头部门的通知》。在这则目前没有向社会公众“官宣”的文件中，该县政府研究确定了张元所在的县政府政策法规科，作为该县防范和处置非法集资工作机制的牵头部门，上报市金融工作办公室。
郭华介绍，之所以《条例》采用了由县级以上人民政府确定防范和处置非法集资工作机制的牵头部门，是要求政府不仅需要确定相关工作机制，还应当明确其工作机制的相关机构。
目前，国内处置非法集资的部门即“处非办”多设在地方金融监管局或金融办。金融办的职责不完全是防范和处置非法集资，具体到县（区），有些地方的金融办并未作为一个独立的部门。“我国目前除省级有独立行政编制且履行部分地方金融监管职能的地方金融监管局以及个别县（区）基于地方金融立法设有行政编制加挂监管局（如山东因《山东省地方金融条例》而在县级以上政府设置了地方金融监管部门）外，县（区）一级一般是没有设置独立建制的地方金融监管部门。”郭华介绍道。
履行其职能的金融工作办公室（服务部门）或金融服务中心多属于内设科室（或机构）挂靠于某行政机关，或与其他科室合署办公。“有些地方的这种内设科室（或机构）还是隶属于发改部门或者财政部门；此外，有些地方也存在由非行政机关、属于独立建制的事业单位（履行处非职能）的情况。”郭华解释道。
张元3月29日收到的通知显示，基于“充分考虑后续开展行政执法工作的相关要求”，“以便日后开展工作顺畅合规”，张元所在县政府办公室被要求“应将牵头部门放在行政机关，而非事业单位”。
但张元和做着处非工作的同事们，当前却是属于一种行政和事业编制的“混合状态”，不仅如此，他们还面临着编制上的“缺人手”及借调非常困难等问题。他们向县委机构编制委员会请示，增设内设机构金融科，增加行政编制3名，其中科长1名，科员2名，但是还没有拿到批复。
如果基层的处非人员本身属于事业单位，如何与《条例》所规定的由行政机关处置非法集资的要求保持一致？这在郭华看来，成为目前基层人民政府确定牵头部门时亟待解决的问题。
拥有执法权的县级市场监管局、公安机关或综合执法部门是否适合作“牵头部门”？
“没有编制，没有解决执法权，我们县级基层处非系统就是‘责任在肩、手段缺乏，没有枪、没有炮，只有一把小螺号’的软柿子”。5月12日的早上，一位同样属于基层的处非人员这样描述自己当前所面临的情况。
由于基层的这种现状，有声音提出，县级人民政府所明确的防范和处置非法集资的牵头部门，是否亦可为拥有行政执法权、且配有执法队伍行政编制的市场监管部门、公安机关或综合执法部门。
巧合的是，5月13日广东省韶关市仁化县人民政府的公示，县市场监管局为该县防范和处置非法集资工作机制的牵头部门。
仁化县人民政府表示，收到本通知后，县市场监管局应立即加强人员培训、健全防范和处置非法集资工作机制，完善相关执法配套制度，以确保《条例》实施与防范和处置非法集资监管执法工作无缝对接。
然而，正如非法集资并非一个新词，各种形式的非法集资行为层出不穷。监管部门近段也频频对各种集资风险进行提示，比如，4月29日银保监会打非局发布《关于警惕以“债事服务”名义进行非法集资的风险提示》；5月11日山东省金融监管局也就手机“云养”系列理财平台骗局向社会公众提示各种打着互联网噱头的“资金盘”风险。
因此，防范和处置非法集资需要更为专业的执法队伍。今年4月30日的中央政治局会议强调，“要防范化解经济金融风险，建立地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制”。为了落实中央的指示和实施《条例》，郭华认为，将来需要逐步建立地方金融监管部门和专业的执法队伍，才能真正将中央“压实地方主体责任”和“遏制增量、防控其变量和压降其存量”的防范化解金融风险落实到位。
对县级市场监管部门在以往防范非法集资中发挥的作用，郭华给予了肯定。但他同时也提出，因《条例》多处规定“牵头部门与市场监督部门”应建立的“会商机制”（第9条）、会同“监测”（第11条）以及相互通知处置（第22条）等内容，将牵头部门明确为市场监管部门，有引发法条内部规定冲突的可能。
那么，县级公安机关或综合执法部门是否可以挑起牵头部门的重责呢？
据郭华的解释，首先，公安机关尽管属于行政机关，但不同一般的行政机关，其工作人员属于警察编制，主要“对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚”（《人民警察法》第7条）。因此，由其作为牵头部门时，当遇到非法集资防范和处置，必然会优先选用刑事打击，这样会使旨在通过《条例》将非法集资行政执法与刑事打击分开的机制，不仅没有分开，而且黏合得更牢固。“这与《条例》的立法目标是不相一致的”，他表示。
其次，目前多数县级综合执法部门，可分为交通运输综合执法、城管综合执法、文化市场综合执法等部门。综合执法部门各自适用的法律法规不同、上级主管部门也不相同。将传统意义上的金融办（中心或者服务中心）归入综合执法部门，存在一定的难度，尤其是把防范非法集资的牵头部门归入地方综合执法部门的难度更大，因为牵头部门职能不限于执法，更为重要的是防范。
回到《条例》第5条，实际已分别明确了省级人民政府、地方各级人民政府、行业主管部门、监管部门以及国务院金融管理部门分支机构、派出机构的职责与分工。
即“省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内防范和处置非法集资工作负总责，地方各级人民政府应当建立健全政府统一领导的防范和处置非法集资工作机制。县级以上地方人民政府应当明确防范和处置非法集资工作机制的牵头部门，有关部门以及国务院金融管理部门分支机构、派出机构等单位参加工作机制；乡镇人民政府应当明确牵头负责防范和处置非法集资工作的人员。上级地方人民政府应当督促、指导下级地方人民政府做好本行政区域防范和处置非法集资工作。行业主管部门、监管部门应当按照职责分工，负责本行业、领域非法集资的防范和配合处置工作。”
很显然《条例》是旨在通过明确分工、各司其职，以达到全链条的综合治理非法集资的目标。
防非处非“牵头部门”怎么定，专家给出三个层次的解决思路
在张元和同事们提交的方案中，希望将县政府金融工作办公室（亦为政策法规科）部分职能调整到申请增设的内设机构金融科中，同时撤销政策法规科加挂的县政府金融工作办公室。
基于《条例》《行政强制法》《行政处罚法》等规定，并结合现实情况和处非工作的专业特性，郭华也向新京报贝壳财经记者提出方案。他认为，可按照履行地方金融职能（包括监管职能或者金融服务职能）具体部门的归属，来明确防范和处置非法集资工作机制的牵头部门。
一是对于县（区）独立编制的地方金融监督管理局、金融工作局或金融办，应根据金融监管和金融服务职能明确其为县（区）级人民政府防范和处置非法集资的牵头部门。
二是对县（区）没有独立编制的地方金融监督管理局、金融工作局或金融办，其履行金融监管或金融服务职能科室隶属其他行政机关的，如作为发改部门、财政部门等内部科室的，可明确其行政机关作为防范和处置非法集资牵头部门。“这与《条例》规定的‘行政机关对非法集资的处置适用本条例’相同，也与目前履行行政处罚注重实体结果的要求相一致。”郭华补充道。
三是对具有独立编制、但履行金融监管或服务职能的单位不是行政机关而属于事业单位的，按照地方法规或者规章以及“三定方案”确定的职能，可明确其非行政部门即拥有独立编制的事业单位，作为防范和处置非法集资的牵头部门。
在第三种情况中，“尽管其事业单位与《条例》规定的‘行政机关对非法集资的处置适用本条例’存在不同，与《行政处罚法》规定的需要法律、法规明确授予非行政机关行政处罚权也不一致。但县（区）一级人民政府可明确其执法按照委托方式进行，并履行相关职责。”郭华给出自己的解决思路。
4月22日，2021年处置非法集资部际联席会议（扩大会议）以电视电话形式召开。联席会议召集人、人民银行党委书记、银保监会主席郭树清出席会议并讲话。
会议提出，要坚决贯彻《条例》、深化标本兼治，努力开创防非处非工作新局面。而据会议披露，2020年全年共查处非法集资案件7500余起，三年攻坚办结存量案件1.1万起，涉案金额已达3800余亿元。面对非法集资严峻形势，会议强调，要以全面贯彻落实《条例》为主线，提高防非处非工作规范化、法治化、制度化水平，加快消化存量，坚决遏制增量，强化源头治理，切实维护人民群众财产安全。
新京报贝壳财经记者黄鑫宇
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