原标题：福建试点开展诉讼活动涉行政处罚法律监督工作纪实
做实行刑双向衔接助力法治政府建设
——福建试点开展诉讼活动涉行政处罚法律监督工作纪实
学员考驾照,教练当“枪手”,两人被适用缓刑后,驾照还有效,教练还能当?对此,行政检察监督说“不”。最终,学员驾照被撤销,教练被列入“黑名单”。
“针对刑事处罚与行政处罚交叉、行政机关处罚不到位的问题,率先探索诉讼活动中涉及行政处罚法律监督,已提出监督意见224件,188名当事人受到行政处罚。”福建省检察院探索开展诉讼活动涉行政处罚法律监督工作的成果,今年首次写入福建省检察院工作报告。
“经过一年试点,省人大以地方立法方式对这项监督进行了授权。我们要加大工作力度,积极探索实践,力争办理一批案件,为全国提供先行先试的福建样本。”福建省检察院检察长霍敏表示。
顶层设计指明试点方向
作为“四大检察”之一的行政检察,如何在做实中做“大”,以期在推进法治政府建设中发挥更大作用?
2019年9月,经最高人民检察院同意,福建省检察院决定在福州、莆田、南平三个地区,试点开展诉讼活动涉及行政处罚法律监督工作。试点为期一年,无经验可鉴,也无模式可循,如何积极稳妥地推进?记者在采访中了解到,该院党组提出从政治高度谋划定位,着眼协同共赢目标,着力建设法治政府;检察长霍敏四次听汇报、作指示,要求既要在办案中监督,又要依法、规范、理性监督,确保专项监督有力有度;最高检第七检察厅全程跟进,悉心指导。
最终,该院在研究相关政策法律、明晰职能框架的基础上,制定了试点实施方案(下称《方案》),明确三个监督重点、关注三种情形、用好三个路径。
监督,首先要解决案源问题。线索从哪里来?《方案》指明方向:充分利用全国检察业务应用系统“找案源”,重点关注公安机关撤案、检察机关作出不起诉,法院判无罪或者免予刑事处罚,已追究刑事责任同时要追究行政责任等三个重点。
同时,《方案》对刑事检察中可能涉及的行政处罚案件梳理分为三种情形:补罚类(因犯罪情节轻微未被追究刑事责任,但依据行政处罚法等有关规定须给予行政处罚的);双罚类(因同一违法行为既须追究刑事责任,又须给予行政处罚的);关联类(追究刑事责任的同时,追究其他相关违法人员行政责任的)。“这有助于试点单位心中有数,找准切入点。”该院第七检察部负责人说。
以何种最适合方式方法提升监督实效,达到预期目标?《方案》给出三条路径——
一是强化检察一体协作,加强部门配合,在案件线索移送、办案协作、信息共享等方面健全完善工作机制;二是主动走访行政机关,争取理解支持和配合,推动检察多维监督与行政机关内部纠错机制有效衔接,形成共同促进严格规范执法;三是充分运用调查核实权,通过询问有关当事人或知情人,查阅、调取或复制相关法律文书、案卷材料等,查清有关案件事实,发出刚性行政处罚检察建议,实现办案“三个效果”有机统一。
多维监督形成共治合力
福州市台江区检察院在办结陈某、俞某等人邮寄毒品、假烟案后,发现邮政管理机构对涉案邮政速递企业不认真执行收件验视制度问题未依法作出行政处罚,及时向邮政管理机构发出检察建议,要求其对相关邮政速递企业的违规行为依法进行处罚。随后,福州市邮政管理局对该案中所涉快递点和分公司予以关停,定期或不定期对各快递企业开展监管检查,并对涉及云南省邮政管理局的有关线索依法进行了移送。云南省邮政管理局收到福州移送的案件线索后,对收寄涉案物品的某商贸公司予以注销,并约谈某快递公司(云南总部)相关负责人。
试点工作报告这样总结这个案例的典型意义:检察机关以诉讼监督为立足点,以督促行政机关履职为主线,密切关注行政执法漏洞并依法纠正,推动解决行业性重大隐患问题,推进法治政府建设。
记者了解到,去年台江区检察院对5起不起诉案发出行政处罚检察意见后,职能部门马上落实反馈,受处罚当事人均无异议。该院行政检察部门负责人感受到,从诉讼活动中发现涉行政处罚不到位线索,有固定案源渠道,工作可更加主动,发出的意见建议有刚性,“有数量又有力度”,成为做实做大行政检察和可持续高质量发展的突破口。
“从试点情况看,各地转变监督理念,增强主动监督意识,拓展监督空间,体现行政检察的担当作为。”福建省检察院第七检察部负责人介绍,试点监督成效呈现出“三多”特点。监督对象多元:既有公安机关、林业部门,又有应急管理、文化旅游、市场监督等行政执法部门;案件类型多样:既有多发常见的盗窃、赌博、故意伤害、危险驾驶等案件,又有较为少见的代替考试等案件;处罚种类较多:行政机关在收到检察建议后,作出的行政处罚包括警告、罚款、没收违法所得、吊销许可证以及行政拘留等,几乎涉及常见的各种行政处罚种类。
试点中,福建省检察院加大督促指导,梳理交办刑事诉讼中可能涉及行政处罚的31个罪名16748件案件线索,督促试点院逐案排查比对;通过推进会、面对面指导等形式推动试点工作,先后深入3个试点地区指导办案。试点工作以来,试点地区检察机关共发出检察建议224件,行政机关已采纳177件,其中,补罚类126件137个单位或个人;双罚类23件23个单位或个人;关联类20件28人。
完善机制提供长效保障
“在试点过程中,我们发现刑事诉讼活动涉及行政处罚案件存在较多‘遗漏’”。办案检察官向记者分析,现行的“两法衔接”机制,对于刑事案件中需要追究相关人员行政责任时,如何移送行政违法线索、如何监督等,没有作明确规定或仅作原则性的规定,“只刑不罚”问题较为突出。
此外,还有不少影响和制约的因素。比如,目前法律和司法解释对刑事诉讼中涉及行政处罚的相关规定较少,如何启动监督程序操作性不强;检察机关在绩效考核方面,多数地方未把诉讼中涉及行政处罚法律监督工作情况纳入考核项目,办案人员“怠于”发检察建议,等等。
为推进诉讼活动涉及行政处罚法律监督工作深入开展,福建省检察院结合试点情况“解剖麻雀”,认为应进一步明确职责分工、科学设置绩效考核项目、加强“两法衔接”信息平台建设,最根本的还是要推动立法工作。
记者了解到,福建试点工作积累的经验已为地方立法所吸纳。2020年9月,福建省人大常委会审议通过的《关于加强新时代人民检察院法律监督工作的决定》明确规定,“对在诉讼活动中行政机关不依法履行职责,致使国家利益、社会公共利益、个人或者组织合法权益受到损害的,应当依法提出检察建议督促纠正”,为全省检察机关全面开展诉讼活动涉及行政处罚法律监督提供了依据。
2021年1月22日,十三届全国人大常委会第二十五次会议通过了新修订的行政处罚法,明确“对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚,但应当给予行政处罚的,司法机关应当及时将案件移送有关行政机关”。这也对行政执法与刑事司法之间的衔接作了更全面的规定。
“不止于此,还要以落实修订后行政处罚法为契机,加强行刑交叉案件的法律监督和相关责任追究措施,织密刑事和行政法律网,实现刑事追诉与行政追责有效衔接。”霍敏表示。
