原标题：将督促监护令机制嵌入检察监督中
积极、适当的家庭监护是保障未成年人健康成长的基石。修订后的未成年人保护法第七条第二款规定,国家采取措施指导、支持、帮助和监督未成年人的父母或者其他监护人履行监护职责。目前,我国监护监督制度已初成体系,但在很多情形下监护监督的相关法律规定尚属于沉睡条款。检察机关开展督促监护令工作,是立足检察职能推动未成年人监护监督制度落地落实的有益尝试。
督促监护令与检察职能的内在联系
对未成年人监护监督开展法律监督,属于检察公益诉讼职责范围。修订后的未成年人保护法第一百零六条规定,未成年人合法权益受到侵犯,相关组织和个人未代为提起诉讼的,人民检察院可以督促、支持其提起诉讼。因此,检察机关既有督促行政机关履行未成年人监护监督职责并提起行政公益诉讼的法定职责,又有督促、支持起诉的法定职责。对此,江苏省泰州市高港区检察院在实践中积极探索,近两年已经办理了督促公安机关履行未成年人监护监督职责案件,以及支持起诉撤销监护人资格案件。
督促监护令属于未成年人保护领域检察公益诉讼诉前程序的前置程序。检察机关必须查明有不当监护违法事实的发生,并且行政机关有履行监护监督职责的必要后,才能向行政机关发出督促履行未成年人监护监督职责诉前检察建议。按照督促监护令程序,要向未成年人父母明确告知其不当监护的主要内容、改善监护的建议措施,并同时视情送达给社区、民政部门、公安机关等机构,促使各职能部门提供必要的指导、支持、帮助。在此情形下,父母仍存在不当监护的,检察机关即可以认定行政机关有履行监护监督职责的必要,于情合理、于法适当。
督促监护令由检察机关发出更具有程序正当性。在我国现有的监护监督制度体系中,除对在办理案件过程中发现的不当监护具有训诫职责外,检察机关不具有其他实体性权力,无论是督促行政机关履职,还是督促、支持起诉,均属于程序启动权。督促监护令由检察机关发出,并以程序启动权的形式出现,符合法律监督权的特征,有利于贯彻分权原则,确保行政机关、法院在行使监护监督实体性权力的过程中,保持客观公正立场。
如何系统化运行督促监护令机制
笔者结合高港区检察院的探索,建议将督促监护令机制嵌入到未成年人监护监督的法律监督工作中,一体推进,有效衔接。
与不当监护发现机制相衔接。有效发现不当监护是发出督促监护令的基础。法律规定,国家机关、居民委员会、村民委员会、密切接触未成年人的单位及其工作人员对工作中发现的未成年人权益损益具有报告义务,有关部门具有及时受理、处置职责。检察机关立足职能定位参与不当监护发现机制。目前,高港区检察院协同有关部门构建了三项不当监护发现机制。一是建立隐性辍学防范机制。2018年该院在办案中发现,有的未成年犯罪嫌疑人和被害人长期或者持续旷课,虽保有学籍,也参加学校考试,不属于法律规定的辍学学生,但同样会导致未成年人脱管失管,乃至滑向违法犯罪或者遭受侵害的深渊。该院推动全区建立了14个职能部门参与的义务教育控辍保学工作长效机制。其中,明确学生非正常到校超过24小时,学校应当书面报告当地镇政府和区教育局;发现家长不当监护的,启动监护监督程序。二是建立罪错未成年人信息共享机制。公安机关将未达刑事责任年龄的涉罪未成年人,以及符合行政处罚条件的未成年人信息及时通报给检察机关,用以启动不当监护检察调查核实工作。三是建立困境未成年人不当监护调查机制。对全区困境儿童,该院与民政部门共同逐一调查是否存在有不法监护的情形。
与指导支持帮助机制相衔接。该院与区妇联建立提供亲职教育绿色通道,同时向市妇联申请了专门公益项目资金,用于购买亲职教育服务。在发出督促监护令的同时,联动妇联同步提供家庭教育指导。
与行政公益诉讼机制相衔接。修订后的未成年人保护法规定,“违反本法规定,构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚。”家庭暴力、虐待和遗弃等不法监护行为可以适用治安管理处罚法第四十五条的规定。但是多数不法监护行为属于怠于履行监护职责的情形,不会明显侵犯人身权利,加之司法实践中对于遗弃的认定较为严格,这就导致怠于履行监护职责的不法监护行为难以得到行政处罚的规制。对此,该院与公安机关、法院进行充分沟通并取得共识,认为经检察机关发出督促监护令,仍然怠于履行监护职责的,可以由公安机关依照治安管理处罚法对其进行行政处罚。
与民事支持起诉机制相衔接。实践中,该院对一起监护人性侵被监护人的案件支持提出撤销监护权民事诉讼,得到法院判决支持。该案中,由于孩子母亲系精神残疾,不具有独立监护能力,被监护人作为事实孤儿享受孤儿待遇。根据孩子祖母申请,法院指定其对孩子予以监护。
(作者系江苏省泰州市高港区人民检察院检察长)
