原标题：完善细化法律规定“唤醒”代表约见制度
文/田成有
“人大代表约见国家机关负责人,是法律赋予代表的一项职权和执行代表职务的一种重要方式。但在实践中,人大代表本身不善于或不敢于运用这一权力,加之法律对约见制度的规定过于原则、缺少刚性约束等原因,约见长期处于一种“休眠”状态。建议对代表约见的适用范围、约见内容、约见方式、工作程序等予以规范,以保障代表更好地行使该项法定职权。”
代表在人大闭会期间如何履职?如何发挥作用?约见被看成是一个很好的切入口。
人大代表约见国家机关负责人,是法律赋予代表的一项职权和执行代表职务的一种重要方式,也是代表对国家机关实施监督的一项法定的履职活动。依据代表法第22条的规定,人大代表按规定进行视察,“可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见”。
这种做法,既为人大代表在闭会期间的履职搭建了平台,增强了代表履职的主动性,拓宽了人大代表的监督渠道,又成为人大了解民情、民意和民事,掌握基层实际情况的有效途径。
然而,现实中,约见制度的落实却不如人意。如何有效地运用代表约见权?如何让代表的约见权落到实处?是个值得探讨的问题。
约见制度处于“休眠”状态
虽然法律赋予了人大代表约见权,但在实践中,人大代表本身不善于或不敢于运用这一权力,很少有代表约见的情形发生,约见被当成约谈,长期处于一种“休眠”状态,基本没有运用,更没有形成常态。除去各种客观因素,约见制度本身不完善也是一个重要原因。
目前约见制度存在的缺陷主要是规定过于原则,缺少刚性约束。
首先,仅规定了约见的适用情形,对约见的程序、事由、答复、时限、结果等均未作出规定,代表以何种形式和怎样提出约见要求,什么情形可以约见,怎么组织约见等,都缺乏明确具体的操作规范,导致这一监督方式基本处于“休眠”状态。
其次,仅规定在人代会闭会期间,由同级人大常委会统一安排视察活动时,可以行使约见权,对代表在人代会期间工作没有规定。代表履职渠道很多,除了视察活动以外,还有诸如参与执法检查、工作调研、代表小组活动以及立法调研等方式。实践中,仅规定代表在视察中可以行使约见权,渠道过于单一。如果代表日常生产生活中发现了有关问题,是否因没有参与人大常委会统一安排的视察活动,就不能行使约见权?
再次,约见要谈的问题是否应该限定?什么样的问题应纳入约见?约见对象应当在多长时间内,通过何种方式和途径对人大代表的建议、批评和意见作出答复?如果未予答复该承担何种责任?约见活动结束后,如何向代表反馈和督办办理落实情况?这些问题,也没有具体的规定要求。
约见制度需要完善和细化
按照精细立法的要求,有必要对代表的约见制度进一步完善和细化,对代表约见的适用范围、约见内容、约见方式、工作程序等予以规范,以保障代表更好地行使该项法定职权,真正实现约见制度的价值。
第一,拓宽适用范围。赋予代表行使“约见权”更广阔的空间,强化对“一府一委两院”的监督。
由闭会期间拓展到代表开会期间。人代会期间,代表集中参会议政,开展约见备受舆论关注,能够产生良好的约后办理效果。代表除在视察时可以提出约见外,在参加执法检查、工作调研、立法研讨、走访选民、召开座谈会等活动时,只要发现和了解“一府两院”在依法行使职权过程中存在问题,应该都可以行使约见权。
由集中视察拓展到自行持证视察。未经人大常委会的统一组织,代表单独和联名持证视察过程中发现的问题,向人大常委会代表工作机构提出约见申请,经审查符合条件的,也应准予约见。
第二,规范约见内容。约见主要涉及的事项内容包括:贯彻宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议、决定的有关情况;本级人大及其常委会决议、决定和审议意见的贯彻落实情况;代表议案和建议、批评、意见的办理情况;涉及政治、经济、社会、文化等方面的重大事项;涉及人民群众普遍关心和反映强烈的一些热点难点问题等。
而对于涉及与代表本人或其近亲属有直接利害关系的事项,对于已进入司法程序、行政复议程序、仲裁程序的案件,以及属于个人学术探讨、业务推介的,不得作为约见内容。
第三,完善约见程序。代表约见国家机关负责人,一般应以书面形式向本级人大常委会代表工作机构提出申请,不宜向有关国家机关直接提出约见。约见应在统一安排下有序进行,应由本级人大常委会代表工作机构负责办理具体事项,对经批准可以进行约见的,要及时协调、确定约见的时间和参加人员,制定约见方案,提前准备约见资料,并及时向代表和约见对象等相关人员发出参加约见活动的书面通知,做好沟通、协调和服务工作,保证规范性、严肃性,确保约见活动有序、顺利进行。对经审查不宜开展约见的,人大常委会要在合理期限内向代表作出说明,并针对代表反映的问题提出其他合适的解决方案或建议。
约见一般由本级人大常委会或者其代表工作机构主持,被约见的国家机关负责人应亲自参加约见,不得以任何理由拖延、推诿和回避,被约见的国家机关负责人应认真听取并如实回答,对应该解决又有条件解决的,应当场答复并尽快解决;对应该解决但因条件所限暂时难以解决的,应如实说明情况并制定计划逐步解决;对确实不能解决的,应当向代表充分说明理由和原因。
第四,加强约见监督。被约见的单位,应在代表约见活动结束后的规定时间内,把办理情况书面答复代表,并抄送同级人大常委会代表工作机构。代表对办理情况不满意的,人大常委会主任会议认为理由正当的,应责成被约见国家机关负责人所在单位重新办理,并在规定时间内再次答复代表,或者对相关国家机关办理代表约见时提出的建议、意见的情况进行跟踪督办检查。对代表约见时提出的问题敷衍应付的,要及时予以纠正,对造成不良后果的要追究责任、严肃处理,同时处理结果应当及时与人大代表进行沟通。
作为一名代表,没有行使约见权,不知如何行使,是很遗憾的事;看到这么好的制度,没有推行、落实,也很遗憾。但愿,真有一天,因某一事,我要“以代表之名”对你约见约见。
(田成有:云南省人大常委会法制工作委员会副主任、法学博士)