原标题：聊聊“私人检察总长”
行政公益诉讼所蕴含的社会价值,符合法治经济便宜原则,有利于弥补国家行政管理的漏洞和监督行政机关依法行政。除我国外,国外也有类似的制度可以参照或借鉴(为表述方便,以下统称“行政公益诉讼”制度),有的国家通过立法或判例法明确规定了行政公益诉讼的主体资格。
以判例法为主要法律渊源的英美法系国家,其行政公益诉讼最为著名的是“私人检察总长”理论。这一理论肇始于英国而成熟于美国,后为澳大利亚所借鉴。
所谓“私人检察总长”理论,是指为防止公务员的违法行为,联邦议会可以根据宪法将此类案件的起诉权授予检察总长等,联邦议会还可以指名检察总长或其他公务员为此类诉讼的提起人。这一观点最早见于1905年,当时的表述是“反对违法的行政行为的私人,拥有作为公共利益之代表的诉之利益。”该理论最大的价值在于赋予私人基于维护公共利益的需要而提起诉讼的权利。
美国法第28卷第518条规定:联邦总检察长可参与他认为美国利益要求他参与的争议,以及他认为符合美国利益的任何民事或行政案件。“无论什么时候,当被指控的行为影响到整个国家的利益,或涉及宪法要求关心的国家事务,或涉及国家有义务确保全体公民的平等权利时,联邦总检察长有权提起民事、行政诉讼,甚至是刑事诉讼”。
英国总检察长可以主动请求对行政行为进行司法审查,还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查,此时的检察总长为原告,私人为告发人。英国诉讼制度中有一种混合程序,即“用公法名义保护私权之诉”,检察总长代表国家总是有公益诉讼的起诉资格。在司法实践中,英国总检察长一般参与以下两类行政公益诉讼案件:一是因政府机构的越权行为导致公民和社会公共利益受到损害的行政案件;二是因受到相关法令或宣誓保护的公共权利和利益被侵犯的行政案件。总检察长还可以授权公民以其名义提起行政公益诉讼,但此种情形必须由公民自己告发并经有关部门核实。
在澳大利亚,1977年澳联邦《行政决定(司法审查)法》第17条规定:总检察长根据本法,可以代表联邦在法院参与诉讼活动;在总检察长根据本条规定参与诉讼活动时,他被认为是该诉讼活动的当事人。据此,总检察长在公益或公权利受到行政行为的侵害时,可以成为行政公益诉讼的原告。在公共利益被侵犯比较严重的领域,如环境、规划和消费者保护等领域,其立法放宽了对行政公益诉讼原告资格的要求。如1999年联邦《环境保护和生物多样化保护法》第487条规定:环境活动家和环境团体通常有资格根据该法规定申请审查行政决定的命令。个人或公司成为原告的条件是,当事人在诉讼所涉事项上有特殊的利益,即比其他社会成员享有更大的利益。
澳大利亚判例法也确立了总检察长作为行政公益诉讼的原告资格。澳大利亚法院认为,在“公权利”(公益)受到侵害的情况下,总检察长是合适的原告,他可以以自己的名义或者以授权某个人的形式起诉。总检察长在“代表公众控诉”时,有资格提出调卷令、禁令、宣告令、人身保护令,也可以申请训令,同时还有资格提出指令(injunction),只是被限制在公法事务上,也就是在有某种公共危害或侵犯某种公共法定权利的情况下。
总之,随着政府权力的不断膨胀和行政侵权事件发生概率的提高,英美澳等国都在立法上赋予总检察长以提起行政公益诉讼的原告资格。尽管在司法实践中,总检察长提起的行政公益诉讼案件极为少见,但拥有这一权力,在一定意义上就会对行政权产生威慑作用。而这些国家的法院则通过一个个判例,确立了从“私人检察总长”理论衍生而来的赋予公民个人基于维护公共利益的需要提起诉讼的权利,从而使得公民个人渐渐成了行政公益诉讼的另一重要主体。
(作者系最高人民检察院检察理论研究所研究员)
