原标题：决胜·攻坚｜精明增长拓展优化城市发展空间
■4月29日，松山湖东部工业园启动暨企石镇重点项目动工仪式举行。图为活动现场首席记者郑琳东摄
■莞惠城际轨道本报记者郑志波摄
■虎门高铁站本报记者郑琳东摄
2019年，市政府出台“一号文”《关于拓展优化城市发展空间加快推动高质量发展的若干意见》，并配套成立“拓空间”总指挥部，相继出台系列举措加快“三旧”改造，大力推动城市更新、“两违”治理、土地统筹整备和TOD综合开发。
一年来，东莞拓展优化城市发展空间取得重要突破。强化经营城市理念，成立“拓空间”总指挥部，搭建四级指挥架构，稳步推进28个综合试点及试点项目；完成“三旧”改造8181亩，新增实施改造11702亩；完成市级土地收储1076亩，镇街（园区）收储纳入市土地储备库10731亩，盘活用地11588亩；完成17个站场TOD综合开发规划编制，虎门高铁站、东莞火车站、松山湖北站、东莞西站、常平火车站“香港城”等 TOD项目加快推进……
今年，我市继续关注“拓空间”工作。1月召开的市委十四届十次全会提出，要坚持集约发展和疏密有致，树立“精明增长”“紧凑城市”理念，全面整合城市空间资源要素，用足用活存量空间，促进城市资源结构有序重组和效益最大化，实现经济、环境和社会的协调发展。
“拓空间”工作成效明显
松山湖东部工业园正式启动、镇村工业园改造提升获得大进展、东莞TOD地块开发提速……自2019年市政府“一号文”出台以来，东莞“拓空间”工作成效明显。
“园区将围绕创新制造产业启动区、产业服务启动区和基础设施建设启动区进行布局。”今年4月29日，松山湖东部工业园正式启动，这一地处珠三角东岸核心区位的园区，统筹面积6520亩，是东莞目前具有现成较大连片土地资源的园区。该园区由松山湖管委会进行统一规划、统一开发、统一招商、统一运营、统一服务，旨在打造松山湖乃至全东莞新的经济增长区。
松山湖东部工业园的启动，离不开松山湖功能区下辖各镇土地收储整备工作的开展。以企石镇为例，该镇通过主要领导亲自挂帅、创新运用“一次性签名”、补贴建造厂房，摸索出一套创新方法，最终攻坚克难完成东部工业园企石辖区5条村共6200多亩土地的用地统筹工作，目前园区土地清单也已完成约3500亩。在今年召开的东莞市2019年度综合考评大会中，企石镇获得了“拓空间工作”等8项“单打冠军”。
得益于“拓空间”工作的成效，松山湖东部工业园预计到2020年底，初步具备产业承载能力；到2021年，以小海湖为核心的产业服务功能板块初步成形，具备较强产业承载能力；到2022年，初步建成环境优美、宜商宜居、产城融合的新区。
如果说，松山湖东部工业园的启动为东莞东部镇的崛起按下了“加速键”，那么北栅社区“工改M0”项目的启动，则充分展示东莞“拓空间”在镇村工业园改造提升上迈出了坚实的一步。
今年3月，虎门镇北栅社区仁中岗地块的几栋旧厂房被拆除，宣告该社区主导推动的“工改M0”项目迈入新阶段。这一地块的旧厂房原为五金、电子、制衣企业所用，拆除后将定位为大规模新型产业（M0）智能柔性制造先锋、大湾区物联网产业枢纽集群和东莞现代服务业集聚区。该项目计划今年6月实现首期动工建设，12月全面动工建设，预计未来年产值达180亿元。
东莞改造提升镇村工业园，是以建设粤港澳大湾区和建设广东省制造业供给侧结构性改革创新实验区为契机，大胆探索符合东莞特色的“拓空间”路径。今年市政府“一号文”提出，大力推动集体经济升级，推动镇村工业园更新改造和老旧物业提档升级，到2021年完成镇村工业园改造升级1.5万亩。就全市来说，虽然前几个月受到新冠肺炎疫情影响，但各镇街（园区）一手抓疫情防控，一手加快镇村工业园改造提升，在“拓空间”工作上加大执行力度、提高办事效率，推动更可持续、更高质量发展。
今年4月上旬，《东莞市人民政府关于加快镇村工业园改造提升的实施意见》《关于深入推进城市更新工作拓展优化城市发展空间的若干意见》同时发布，明确将以低效镇村工业园改造为核心，3年完成“工改工”拆除平整3万亩，开工建设产业用房2000万平方米以上，拓展优化产业发展空间，为推动制造业高质量发展提供空间保障，同时逐步建立一套政府推动、市场运作的“工改工”机制，调动各方积极性。这一《意见》的出台，标志着我市“拓空间”进入“深水区”，为推进“拓空间”建设提供行动指南。
多举措盘活、收储土地
“拓空间”工作集中体现在“拓”字，作为东莞参与粤港澳大湾区建设的战略支撑，作为东莞实现高质量发展的突出任务，东莞到底该如何“拓”呢？2019年市政府一号文“拓空间40条”明确提出需遵循“利益共享”这一原则，寮步站TOD地块的出让佐证了这一原则的重要性、正确性。
莞惠城际寮步站TOD地块由两宗地组成，占地142亩，该项目自2019年4月上报收储方案，于同年11月1日成功推向市场，前后时间仅隔7个月，刷新了收储土地的“东莞速度”。其实这一块地的出让过程并非一帆风顺，2016年该地块手续完善后，由于各种原因迟迟无法推出市场，影响了整个片区的规划落实。2019年市政府“一号文”出台后，聚焦拓展优化城市发展空间，先后成立市自然资源局、市“拓空间”总指挥部，以“利益共享”释放政策红利，助推土地成功盘活，并形成成功的实践经验，在全市复制推广。
“利益共享”问题在寮步站TOD的土地出让中得以成功破解，实现了土地收储、规划设计、推出市场、财政资金快速回笼，突显市主导、市镇合作收储土地在收储方式、资金来源、规划调整等方面的政策优势，形成了市镇村三级利益分配模式。
市自然资源局提出构建“市统筹主导、市镇两级联动”的土地收储整备新机制，构建“市级主导、规划引领、多管齐下、利益共享、综合保障”的土地收储整备新局面。实际上，“利益共享”是该局探索土地收储整备新路径中的一项，其余还包括收购市属企业土地资产、通过司法拍卖推进收储土地、收储新增建设用地用于产业用途等三个方面。
在改革路径上，划定重点地区与一般地区，明确市、镇两级收储整备侧重点，大力推广土地收储四种模式，推动大片区连片收储整备，加强对五大流域、国有企业事业单位低效、闲置用地的收储整备，创新多样化收储整备路径。同时，引入社会力量和专业机构参与土地收储整备全链条市场服务，提升土地整备工作专业化水平。
在顶层设计方面，去年，市自然资源局在“拓空间”总指挥部办公室组建之初，规划用两到三年时间，建立以加强规划管控、统筹土地收储、突出更新导向、科学配置资源等四个指导性意见为“梁”，若干政策配套制度为“柱”的“四梁八柱”顶层设计。
随后，市自然资源局率先强化规划引领，以国土空间规划为纲，落实城市定位和城市框架，构建新型国土空间格局。也就是说，通过规划引领、规划管控，改变东莞原有分散式管理模式，厘清市、功能区和镇街的职责权限。同时，深入挖掘城市土地资源潜力，突出产业导向，科学配置新增、盘活存量、拓展更新产业用地，同步强化和引导公共服务和基础设施合理布局。创新实施刚性管控和弹性引导相结合的管理模式，实施全域密度分区和地块弹性引导机制，避免规划反复折腾。
践行科学经营城市理念
我市土地开发强度接近极限，后备资源相对紧缺，成为制约推动“湾区都市、品质东莞”建设迈上新台阶和打造广东高质量发展名片的重要瓶颈，如何将空间利用从扩张型转变为优化型？市委十四届十次全会报告明确提出，要进一步加强土地整备工作，加快建立城市环境综合治理与城市经营平衡关系，通过推动重点区域环境整治，带动周边地块综合价值提升。
土地整备工作是提高土地利用效率、推动城市高质量可持续发展的重要方式，在土地开发已接近极限的情况下，东莞更加注重按照“经营城市”理念，探索流域治理资金筹措机制，从而实现项目总体的“投资大平衡”。以石马河流域土地收储工作为例，按照“经营城市”理念，市自然资源局将石马河流域土地收储工作作为五大流域土地收储试点的探路石，通过专款专用、流域治理收支平衡的原则与思路，探索出流域治理和土地开发平衡新模式，通过流域治理拉动土地资源升值增值。
随着政策的陆续落地，东莞的土地整备未来路径愈发清晰。今年，市自然资源局将深入践行科学经营城市理念，深入推进发展空间拓展优化工程，进一步挖掘土地潜力，着力解决当前土地供需矛盾，拓宽我市土地利用空间，进一步拓宽土地收储，更深层次盘活土地。计划2020年再收储1万亩、盘活0.8万亩土地。
市委十四届十次全会报告还提出，要科学制定土地供应计划，科学安排土地市场有效供应，对重大平台、五大流域、轨道交通TOD站点周边重点区域适当增加土地供应弹性。要加快构建更完整更具可操作性的拓空间政策体系，继续破解土地收储中利益分配平衡的核心问题，探索实施不同收储模式下的利益分配形式，以市镇村三级利益共享凝聚拓空间的合力。要加快TOD综合开发工作，抓紧完成线站位以稳定站场的TOD规划编制，加快推进城市轨道TOD土地售出和出让工作，尽快打造一批“轨道+物业”“轨道+社区”示范性项目。
要将“工改工”作为今后城市更新的主攻方向，以低效镇村工业园改造提升为突破口，实施“工改工”三年行动计划，今年全市完成“工改工”7500亩，每个镇街按镇村工业园区面积分配任务，至少完成150亩。要进一步解放思想，加强组织领导，利用好建设省改革创新实验区的政策红利，综合运用简政放权、财政奖励、税收优惠、租金补贴等手段，打好政策“组合拳”，加快项目审批速度，提高市场主体积极性，推动“工改工”取得更大成效。
数说2019年东莞“拓空间”工作成效：
1.试点项目稳步推开。围绕“拓空间”目标任务，按照规划引领、城市经营等七大类，遴选了4个综合试点地区和24个试点项目，纳入试验区第一批试点后再增补了2项试点项目。
2.土地出让持续稳定。创新实施终次报价方式供应住宅用地，强化价格调控，稳定房地产市场预期。
3.顺利完成土地收储任务。截至12月31日，市级完成收储地块5宗、面积1076亩，超过年度1000亩的目标任务。目前各镇街（园区）已纳入市土地储备库10731亩、正在办理入库手续2667亩。
4.城市更新加快推进。截至12月31日，完成“三旧”改造面积6694亩、新增实施改造面积8764亩，分别完成省下达任务的124%和115.3%；累计拉动固定资产投资350.87亿元。启动了150亩以上重点更新单元74个、总用地面积超14平方公里，目前43个已获得市政府批准。
5.盘活利用取得成效。探索推进司法查封的闲置土地处置和闲置土地无偿收回。截至12月31日，全市盘活存量土地11430亩，闲置土地数量降至128公顷，均超额完成年度目标。
6.“两违”治理有力推进。截至12月31日，立案查处土地违法案件共571宗，全年累计治理违法建设面积2779.24万平方米，超额完成治理任务。
7.生态提质加快推进。推动滨海湾新区申报省海岸带综合示范区，落实面积12.9公顷东宝滨海湿地公园项目，着力建设生态海堤约450米、滨海湿地6000平方米，打造“生态宜居产城”标杆。