原标题：朱铭来：后疫情时期，社保制度应该做出哪些改变？
中新经纬客户端5月13日电题：《朱铭来：后疫情时期，社保制度应该做出哪些改变？》
作者朱铭来（南开大学卫生经济与医疗保障研究中心主任、教授）
新冠肺炎疫情不仅给全国经济社会发展带来了不利影响，也给人民群众的生计造成了困难，为此，特别需要作为保障民生“定心丸”和维护社会安定“稳定器”的社会保障制度发挥重要作用。
在这场疫情防控阻击战中，从免除患者的救治费用到及时认定在一线牺牲的医护人员工伤并发放抚恤金，再到对慈善捐赠款物的管理与使用等，已经初步展现出社会保障制度作为国家应对突发公共卫生事件治理工具的强大保障功能，但也暴露了一些问题，有鉴于此，我们应当将危机积极转化为提升治理能力和完善制度的契机，在新冠肺炎疫情防治的过程中不断完善社会保障体系。笔者就疫情过后，如何进一步完善社会保障制度提出以下几点建议：
一、妥善处理社保政策稳定性与灵活性关系，建立社保应急机制
疫情期间，相关部门出台了数十件应急性社会保障政策，有效弥补了现行制度不足、及时化解了抗疫期间民生困难，然而多项应急性政策的出台，也反映出现行制度尚有不足，需进一步完善。笔者建议将本次应急政策中合理、成熟的措施及时纳入现行制度框架，并转化为长久、稳定的制度安排，可以有效增强社会保障制度定心丸的作用。例如，对突发重大公共卫生事件中医护及相关工作人员的工伤认定与工亡抚恤，该规定较为成熟，建议纳入工伤保险制度，避免再遇类似公共卫生事件时再度发布临时应急政策。《人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据显示，2018年，全年工伤保险基金收入913亿元，基金支出742亿元。年末工伤保险基金累计结存1785亿元（含储备金294亿元），可以为疫情期间医护及相关人员的工伤认定和工亡抚恤提供有力资金支持。
在将一些成熟的政策措施转化成为长久制度安排的同时，还应建立专门的社会保障应急机制，包括应急启动程序、全国性的信息平台、非常态下的经办服务提供和政策操作指南、以及政府财政与社会保障制度的责任边界、社会保障相关部门与社会慈善的有机协同机制等等，均应当纳入社会保障应急机制。这样，将使各级政府与社会各界有清晰的预期，地方各级主管部门也不必等待观望，制度实施的效果便会更加及时高效。
二、妥善解决后疫情期间相关医疗费用问题，进一步完善医疗保障体系
大量应急性政策的临时出台，可能会出现漏洞和后续问题，这是现在及未来需要认真总结反思、并妥善处理的。例如，医学专家指出，部分新冠肺炎患者后期会突然出现恶化，进入一种“炎症风暴”，即该病毒导致心肌等多器官功能衰竭的状态，这意味着患者即使最终被治愈，还可能在未来出现后遗症。而目前医疗保障仅提供前期治疗费用的报销，对后遗症如何处理尚未明确。笔者建议可针对被感染人群未来可能发生的医疗费用支出、长期照护、部分或全部失能收入损失等，进行全面的风险评估和保障规划。
此外，新冠肺炎疫情作为突发重大公共卫生事件，对其责任边界的厘清有待相应法理支撑，究竟是由医疗保险制度、公共卫生制度还是财政来负责，需要进一步明确；各地区医保基金分担责任的公平性有待进一步明确规制，医疗保险统筹层次大多处于市县级，如武汉等重疫区却承担着大量患者与疑似患者的诊疗费用，这使疫情严重地区的医保基金被大量耗费，建议完善省际间的医保基金调拨制度，促进医疗费用责任的合理分担。
三、扩大社会救助尤其是临时救助的覆盖面
面对疫情的打击，中国经济面临着前所未有的挑战，要求我们采取更有针对性的措施，以加大基本民生保障和兜底力度。建议从以下几个方面落实对弱势群体的救助：
一是建立救助标准的自然增长机制和紧急情况下的临时调整机制。前者应逐步将社会救助对象从户籍人口扩展至常住人口，后者指紧急情况下将临时滞留人员纳入救助范围；二是保证救助待遇及时发放。各类救助的申请审核审批全流程网上办理、疫情期间定期核查时限的延长等政策，对于化解疫情期间困难群体及遭遇临时困难人员的生活难题具有巨大作用；三是简化认定程序、扩大临时救助覆盖面。在遭遇重大灾难时，城乡低保户、特困人员、有感染者的低保边缘户和因务工、探亲、旅游等在异地感染病毒或受疫情防控影响导致基本生活出现困难人员，以及农村建档立卡贫困户和低收入家庭、享受“两项补贴”的残疾人等，均可参考低保标准发放临时救助，有效保障该部分群体基本生活；四是将低保边缘户纳入低保范围，该部分低收入人群抗风险能力弱、生活受疫情影响较大。根据民政部2019年4季度统计数据，全国有城市低保对象860.5万人、农村低保对象3456.1万人；全国城市低保平均保障标准624元/人·月、农村低保平均保障标准5335.5元/人·年。按照低收入人群数量约为低保人群1.5倍计算，全国城市低收入人群约为1290.75万人、农村低收入人群约为5184.15万人，粗略推算每年中国财政需额外准备3732.5亿元，作为解决该部分人群生活困难的社会救助支出资金。
四、织牢就业保护和社会保障网
新冠肺炎疫情对就业的冲击较为严重，稳就业是首要民生大事，为扩大该政策的实施可及性和改善实施效果，建议从制度结构和治理模式完善的角度，在疫情期间捕捉就业体系存在的漏洞和发展困境，促进就业保护和社会保障的长期改革，适应就业格局和就业模式的新变化，兼具灵活性和弹性。
首先，适当扩大失业保险保障范围，强化失业保险的作用。《2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，2019年年末全国参加失业保险人数20543万人，年末领取失业保险金人数228万人。《2018年人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据还显示，2018年全年共为452万名失业人员发放了不同期限的失业保险金，失业保险金月人均水平1266元，全年失业保险基金收入1171亿元，基金支出915亿元，年末失业保险基金累计结存5817亿元。
对照中国职工养老保险和医疗保险的参保人群（2019年年末分别为43482万人和32926万人），城镇正式就业人口中至少有35%未在失业保险的保障范围内，将这部分人群纳入失业保险保障范围应尽快提上日程。目前全国失业保险基金受益人群仍待扩大，保险基金结余相对充足。由于城镇就业人员失业保险参保率不高，失业保险基金支出和救济金给财政带来的压力并不算大，因而扩大失业保险保障范围不会带来过重的负担。对于失业保险的作用，我们要加深认识，并要强化失业保险相关措施，使这项稳定社会的保险发挥其应有的作用。
另外，中国三级产业2018年劳动力从业人口比例为1∶1.06∶1.77，第三产业劳动力占比明显超过第一、二产业，成为主要的就业领域，由于其与传统制造业就业模式不同，第三产业以中小微企业为主，呈现出较明显的“去单位化”趋势，个体经营者、灵活就业人员、零工经济就业、平台经济就业、自由职业者等没有“单位”，雇佣关系不明确的就业越来越多。根据相关研究报告测算，截至2020年3月，疫情后期中小微经济恢复指数仅为31%。可以看出，疫情对中小微企业影响较大且持续长远，对这部分企业和从业人员保障的完善显得尤为重要。当前以雇佣关系为核心的就业保护和社会保障体系的治理结构与新型就业格局和就业模式的变化不相匹配，建议搭建“政府—社会（组织）—个人”的治理链条，通过社会组织和社区组织补上“单位”弱化的环节。同时，还应充分利用“互联网+”，搭建“政府—网络—个人”的治理链条，提升政策实施的治理能力。（中新经纬APP）
朱铭来
