原标题：强制报告:如何形成保护受侵害未成年人完整闭环
苑宁宁
当侵害来源于监护人或者与其密切接触的成年人时,未成年人往往不会主动对外求助,久而久之必然严重影响其身心健康。如何及时发现侵害线索,如何尽早地保护受到侵害的未成年人,强制报告成为关键。其中,强制报告的主体、情形、法律责任、工作机制这四个基本问题,尚需认真研究。
当侵害来源于监护人或者与其密切接触的成年人时,未成年人往往不会主动对外求助,久而久之必然严重影响其身心健康。如何及时发现侵害线索,如何尽早地保护受到侵害的未成年人,强制报告成为关键。对此,联合国《儿童权利公约》第19条规定:成员国应采取保护性措施避免儿童遭受虐待,这类保护性措施应酌情包括采取有效程序以建立社会方案,向儿童和负责照管儿童的人提供必要的支助,采取其他预防形式以查明、报告、查询、调查、处理和追究前述的虐待儿童事件,以及在适当时进行司法干预。从域外的经验来看,亦是如此,科学、有效的强制报告制度是国家未成年人保护体系的基石。
近年来,我国有关部门和地方在探索侵害未成年人强制报告制度方面做了很多工作,出台了一系列针对性的文件,反家庭暴力法从保护儿童免受家庭暴力影响的角度作出了强制报告的规定。2019年10月底审议的未成年人保护法(修订草案)对此也作出明确的规定。待法律修订完成后,无论是贯彻落实未成年人保护法,还是制定更为具体的工作规范,有几个问题尚需认真研究,以形成强制报告的完整闭环。
一是强制报告的主体。强制报告是一项法定义务,这一法定义务的范围要有多大,有两种选择。一种是全体成年公民,另一种是有机会、有能力发现侵害线索的特定人员。的确,理论上从最大程度保护受侵害的未成年人出发,所有成年公民发现相关情形,均应当报告。但这仅仅是理论上,如果全体成年公民都有强制报告义务,在实际操作中就会带来一定的法理困境。正因如此,多数国家和地区强制报告的义务主体都限定于最有可能接触未成年人和发现未成年人受侵害,同时是对未成年人负有保护、照管或救助责任的人。比如,澳大利亚首都领地2008年通过的《儿童和青少年法案》第356条规定负有强制报告义务的主体包括医生、牙医、注册护士、登记护士、学校教师、根据《2004年教育法案》注册或临时注册的为儿童或青少年提供教育服务的家庭教师、警察、学校咨询顾问、儿童照顾机构工作人员、负有协调和监督居家服务的日托机构业主、为儿童家庭提供服务的公职人员、广告业者、政府观察员、为儿童及其家庭提供雇佣服务的人员。需要注意的是,近来有一些国家或地区修改法律时,将强制报告的主体范围扩充到所有公民,比如加拿大和美国有18个州均进行了这样的调整,南非要求所有公民对于儿童遭受性侵害的情形应当报告。结合以上,我国可以从两方面规定:对于特定人员规定其具有报告的义务,对于其他公民应当鼓励他们参与到未成年人保护中去,当发现风险或者线索的时候有权报告,这可以理解为其他公民的一项权利。
二是强制报告的情形。观察多数国家或地区强制报告的情形,主要是儿童遭受虐待和忽视。根据具体形式,分为身体虐待、精神虐待、性虐待和疏忽四种类型。其中,疏忽主要是监护人没有提供必要的食物、衣服、住所、医疗或者照顾,以致威胁到儿童的生命健康和安全,包括保护疏忽、身体疏忽、医疗疏忽、教育疏忽、情感疏忽、遗弃六个子类别。域外的术语和我国法律规范的习惯用语存在一定差异,结合我国的实际,强制报告的情形大致可以分为两类:一类是存在侵害风险,比如发现农村留守儿童脱离监护单独居住生活或失踪、监护人丧失监护能力或不履行监护责任等情况的,另一类是侵害已经发生,比如发现未成年人遭受或者疑似遭受强奸、猥亵、虐待、遗弃、暴力伤害,存在自杀、自残、工伤,或因火灾、交通事故、坠楼、溺水、中毒等原因造成非正常伤害、死亡的。对于强制报告主体中的非专业人员特别是监护人而言,怎么发现隐蔽性的线索或者情形,一直是实践中比较困惑的问题。域外在这方面也做了大量实证研究,总结出了一系列预示儿童可能遭受侵害的指征,比如无法正常增重或者突然急剧增重,生殖器疼痛或者出血,无法解释的外伤,食欲发生巨变、厌学、企图逃跑、性格上发生突然改变、经常做噩梦,出现攻击行为,等等。对此,为了更好地落实强制报告制度,有关部门可以组织出台细化的指南,对于强制报告的情形制定具有可识别的标准。
三是强制报告的法律责任。第三方的强制报告要切实发挥作用,除了提高相关从业人员的意识和职业伦理外,必须要有明确的法律责任。比如,美国多数州规定,强制报告主体明知或者应知而不进行报告,会构成犯罪。澳大利亚北领地1999年《儿童与少年法》规定,如果未履行强制报告责任可处5000澳元的罚款或6个月的监禁。南非的《卫生法》规定,未履行报告责任者可处以罚款或暂停执业甚至取消执业资格等处分。总结看来,法律责任主要体现为处罚。结合我国的实际,强制报告主体不报告的法律责任承担形式应当有所拓展,除了必要的处罚外,还应当设置一定的教育培训措施,比如责令失职人员接受儿童保护的相关知识,具备法定情形时可以承担一定的民事赔偿责任。在追究强制报告失职人员的法律责任时,坚持怎样的归责原则,既要考虑到保护未成年人的需要,也要考虑到强制报告主体的能力,法律不能强人所难。有学者曾主张可以适用严格责任原则,即无过错责任或者绝对责任,只要没有履行报告的义务,就应当承担相应的责任。对此,更多的学者认为过于严苛,有失公允,应当坚持过错责任原则,即强制报告主体主观上有故意或者重大过失时才承担责任。当然,至于举证责任方面,可以作出适当倾斜,实行过错推定,即没有报告被推定为主观上具有过错,应当承担法律责任,除非强制报告主体能够证明自己不具有过错。
四是强制报告的工作机制。各个国家的制度体制存在差异,在强制报告的工作机制和处置程序并不完全相同,但总结起来有以下共通之处:一是方便报告,二是快速反应,三是多部门联动,四是专业人员跟进。为了方便报告,很多国家设立了专门的平台,包括统一的热线电话、网站等,同时对报告者身份信息和相关文件信息严格保密。一旦接到报告,相关线索会第一时间转至有关部门和人员,迅速开展调查,核实是否存在风险或者侵害。在调查过程中,一定是多个部门和专业人员参与,各负其责,从不同角度对案件进行干预。比如,警察调查和收集证据,以判断是否构成犯罪,儿童福利或者儿童保护部门会评估儿童是否在存在风险或者受到侵害,以及采取怎样的保护措施,心理学、教育学等方面的专家和社会工作人员会同步跟进案件,提供必要的支持和服务。在我国构建强制报告的机制,既要吸纳这些共同的因素,也要考虑到我国的实际。首先,可以设立全国统一的专线和网络,以县为单位设立的平台集中登记和受理有关线索。其次,根据线索的具体情形,转至有关部门,通常来说包括在各自职能范围开展工作。最后,对于线索的核查以及后续处置,有关部门应当及时将结果反馈至平台,接受监督。这样一套闭合的工作机制,在我国地方已经有所探索,而且效果不错,主要有两种模式,一种是党委政府领导下,将平台设置在检察机关,发挥检察机关法律监督的功能,另一种是党委政府领导下,将平台设置在民政部门或者民政部门下属的未成年人保护中心,发挥民政部门国家监护承担者的职能。
侵害未成年人强制报告制度的立法日益完善仅是第一步,从工作层面如何落实法律的规定,把法律执行好,很多细节尚需研究。正所谓法律的生命在于经验,而非逻辑,探索一套适合我国实际、实践中管用的侵害未成年人强制报告体系,是促进我国未成年人事务治理现代化的重要抓手之一。
(作者为中国政法大学副教授)