原标题：保护野生动物：需要合力+执行力
完善源头追溯机制、破解“九龙治水”执法困境、防止地方规定“打架”……全国人大代表和专家建言落实全国人大《决定》——
保护野生动物:需要合力+执行力
全国人大代表尚伦生:
我国法律中较少使用“加重处罚”,《决定》使用了“加重处罚”,表明了国家严厉禁止猎捕、交易、食用野生动物的坚定决心和力度。司法机关对于涉及野生动物保护犯罪的案件,要及时、严厉地进行打击。
全国人大代表赵皖平:
在检察公益诉讼领域,未来也要把对野生动物买卖、食用等案件的办理放在重要的位置上,建议适当拓宽涉野生动物公益诉讼案件的范围,进一步明确相关内容,为办案提供依据。
全国人大代表黎霞:
各地可以先充分调研、论证,哪些该列入野生动物目录,哪些该认定为人工繁殖技术成熟的家禽家畜类动物,做好情况调研。上位法修订未完成前,地方就先修订地方性法规,可能会与上位法冲突。
全国人大代表方燕:
公益诉讼的提起,在刑事的基础上加大了对非法买卖野生动物行为的打击力度,对保护野生动物,践行生态保护的理念具有积极意义。
钟心宇制
2月24日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。
《决定》公布之后,引起全社会广泛关注。在新冠肺炎疫情仍在持续的当下,全面禁止野生动物交易、全面禁止滥食野生动物受到各界高度赞扬。
如何把全国人大常委会《决定》贯彻落实下来,贯彻中会遇到什么问题,如何应对,记者就此采访了部分全国人大代表、相关领域专家和一线执法人员。
完善源头追溯机制,规范野生动物养殖
《决定》一出,很多人都怕自己一不小心吃了禁止食用的野生动物。
野生动物,人工饲养的野生动物,允许食用的人工饲养的动物,看到这些表述,你会不会迷糊?如何让公众对野生动物有个清楚的认识?北京林业大学生态研究中心主任杨朝霞倡导“禁食动物”“可食动物”和“倡导不食动物”的三分法,一是将“保护动物”(包括国家重点保护野生动物、“三有”动物和地方重点保护野生动物,如大熊猫、金丝猴、穿山甲、果子狸等)和“疫源动物”(有证据证明可能为高风险、高致病性的野生动物,如蝙蝠、穿山甲、果子狸、旱獭等)纳入禁食动物“黑名单”。二是将商业性经营利用人工繁育技术成熟且卫生安全的人工繁育动物(如鹌鹑、兔子、牛蛙、甲鱼、野猪等)纳入可食动物“白名单”,并以严格的检疫制度作为安全保障。三是将其他既没有证据证明可能携带传染病病毒,又没有证据证明不可能携带传染病病毒(卫生安全)的陆生野生动物(包括野外来源动物和人工繁育动物,如蝎子、蝗虫、竹虫、知了猴等),纳入法律倡导不予食用的“灰色区域”。全国人大代表、华南农业大学兽医学院教授陈瑞爱提出做好野生动物分类,把“野生动物”和“人工繁育的野生动物”分清楚,将野生动物养殖规范化。
如何控制人工养殖的动物传播病毒的风险,也受到广泛关注。西南政法大学徐以祥认为,人工养殖需要遵循高度谨慎原则,实行全过程的严格监管,在名录管理和许可证管理的前提下进行。另外,还需要重点监管种源来源,养殖过程和用途及销往何处等问题。如果没有一个严格、精细和有效的监管体系,人工养殖的生态风险和健康风险很大。
针对人工繁育陆生野生动物,自然之友等社会公益组织在对野生动物保护法的修订提出建议时,提出应建立追溯和标识制度,以动物检疫标准作为商业性人工繁育许可的前置条件,严格监管野生动物交易每一环节。
陈瑞爱代表也持同样观点。她建议设立一个正面的野生动物养殖清单,严格检疫手续,允许进入市场,商家在销售养殖动物时必须明确其为人工饲养,做到合法来源可追溯。
目前我国人工养殖野生动物产业规模巨大,有些甚至是扶贫项目。“这是个现实问题。”全国人大代表、甘肃东方人律师事务所主任尚伦生认为,一些人工养殖的野生动物既不能用于科研,又不能专门用来观赏,全面禁食决定出台后,这部分养殖就失去了市场,自然要停下来。即使是一些扶贫项目的养殖,该停止的要停止,该取缔的要取缔。但对于可以非食用性利用的人工繁殖、驯养的野生动物项目,则是可以继续存在下去的。对于继续存在下去的项目,仍然要严格执行《决定》。
很多普通公众缺乏对野生动物的辨别能力,比如蝎子,很多人不知道这是受保护的野生动物,可能一不小心就违法了。“这是《决定》公布之后的当务之急。通过普及野生动物知识和保护野生动物的法律常识解决老百姓不知的问题。”尚伦生说。
为避免不识野生动物而不小心违法的情形,全国人大代表、广东百浩律师事务所主任黎霞建议,对纳入禁止食用、捕猎、交易、运输的物种必须明确确定,进行全面宣传,要采取普通老百姓都能知悉、理解的方式,而不是只有专业人士才懂的方式向公众普及。可以在各种媒体,包括以新媒体形式,在村居、社区主要进出口等群众必经之处,进行落地宣传。
黎霞代表还建议将所有涉及野生动物保护违法犯罪的相关违法人员,参照野生动物保护法第44条规定,统一记入“社会诚信档案”,以提高公民守法的自律性。
破解九龙治水执法困境,形成联动联防保护合力
落实好《决定》,执法司法一线责任很大,压力也很大。
从事野生动物保护执法30多年,陕西省公安厅森林警察总队三级警监、南京森林警察学院兼职高级教官王毅分析,野生动物交易犯罪有一些自身的特点。一是线长、面广、隐蔽性强。二是专业性强。因为野生动物分类十分复杂,认定案件性质,必须首先认定涉案野生动物或其制品的种类,是属国家保护的哪个级别。涉案野生动物的种类不同,案件的定性就有可能完全不同。
目前,对野生动物的执法监管,涉及林业草原、农业农村、自然资源、生态环境、卫生健康、市场监管、食药监管、海关、检验检疫、海洋执法、交通运输、科技、公安等多个部门。
“九龙治水,部门分割,监管执法力量分散,主体责任不明确,比如在市场监管这一块,很容易形成空档和缺位,个别地方甚至出现多头多层重复执法,相互掣肘扯皮争利的情况。迫切需要明确执法主体责任,加强联动联防,形成合力。”王毅提出,应加速推进行政执法体制改革,尽快整合组建生态环境保护综合执法队伍,建立权威统一的环境执法体制,赋予环境执法强制执行的必要条件和手段,完善行政执法和环境司法的衔接机制,统一实行包括野生动物行政执法在内的生态环境保护执法。
对于基层执法一线面临的难题,黎霞代表也有所了解。她告诉记者,基层执法人员严重编制不足、人手短缺、素质偏低;执法行为不规范,很多地方还存在“临时工执法”,学习提升的积极性不足;部分有编制的公务员疲于奔命、心态疲沓,能做多少做多少。同时,基层执法人员中缺乏对野生动物进行鉴定的专家型人才,对日常查处、收缴的涉嫌野生动物,都要送上级农业主管部门鉴定,导致执法效率偏低,不利于打击相关违法犯罪。为此,黎霞呼吁,及时充实足够的基层执法人员,切实提升鉴别野生动物的水平和能力、执法水平和效率。
完善配套制度建立,防止地方规定“打架”
《决定》规定,对于违反野生动物保护法和其他法律禁止猎捕、运输、食用野生动物的,在现行法律规定基础上“加重处罚”。
尚伦生认为,我国法律中较少使用“加重处罚”,《决定》使用了“加重处罚”,表明了国家严厉禁止猎捕、交易、食用野生动物的坚定决心和力度。他强调,司法机关对于涉及野生动物保护犯罪的案件,要及时、严厉地进行打击;检察机关还要在保护野生动物方面发挥公益诉讼的利剑作用,为保护野生动物创造良好环境。
《决定》出台后,相关配套法律制度的修改与制定也提上日程。
目前各地都在研究制定落实《决定》的细则,但尺度不一、地域间不协调的问题也暴露出来。黎霞代表认为,应统一一个国家级的名录和执法标准,减少基层执法人员的负担和执法难度。譬如一个物种是否“濒危”,它的指标应是在全国范围内统计,而不是某省份地域内的,但是各省可以因应某物种在本省范围内作保护性的工作指引和规范。全国人大常委会已经决定今年进行野生动物保护法修法,上位法修订未完成前,地方就先修订地方性法规,可能会与上位法冲突,又要重新修订。
黎霞建议,各地可以先充分调研、论证,哪些该列入野生动物目录,哪些该认定为人工繁殖技术成熟的家禽家畜类动物,做好情况调研,待国家修法完毕,再启动地方修法。但是在此前,对于经科学论证,确有必要马上纳入保护名录的物种,也可以地方先行。
被提上日程的还有野生动物保护法的修改。尚伦生建议,首先把“普遍保护与重点保护”作为野生动物保护的一项基本原则写入野生动物保护法。在这项原则的指导下,才能达到野生动物保护的目的。其次,借鉴其他国家关于动物福利法的一些内容,扩大野生动物保护区的范围,针对某些特定的野生动物在特定的季节,为他们投放食物,加大对于野生动物的防疫工作,最大程度地减少人类活动对于野生动物的干扰,增加野生动物伤人事件受害者的国家补偿力度等。同时,对于人工繁育、人工驯养的野生动物不能搞一刀切,完全按照野生动物对待。这类情况也非常复杂,要区别对待。
黎霞代表认为,要提高综合执法效率,必须从立法层面加强顶层设计,打破各监管环节的部门壁垒,形成高效协作的联合执法机制。为此她将向全国人大提交《完善公共卫生安全法律体系的建议》。
尚伦生特别建议,《决定》颁布一年后,全国人大常委会应开展一次对《决定》执行情况的专项检查。
