原标题：疫情围城，为什么要厚待中小企业？
摘要：近期各地密集出台的扶持政策，即闪耀着厚待中小企业的理性光辉，希望其中部分举措能够成为常态常效的制度安排
疫情围城，我国的法律与政策，亟需因时而变，帮助中小企业更好地“活下去”。厚待中小企业，并非仅仅是为了鼓励创新，而是要维护一个健康的生态环境……中小企业是未来，是希望！有了它们，经济就可以生生不息；有了它们，社会就可以繁衍进步……近期各地密集出台的扶持政策，即闪耀着厚待中小企业的理性光辉，希望其中部分举措能够成为常态常效的制度安排。
中小企业面临生存困境
在《三体》中，刘慈欣说，“生存是文明的第一要义”！或许是岁月静好久矣，我们对此向来缺乏深刻的体会。时下肆虐的疫情，极其残酷地提醒着我们，生存并非唾手可得。
除了普罗大众的生命，中小企业的生存，同样备受关注。
在我国，活跃着2000多万小微企业，此外还有6000多万个体工商户，这些小微企业占了市场主体的90%以上，贡献了全国80%的就业、70%左右的专利发明权、60%以上的GDP和50%以上的税收。
这个数量庞大的市场群体，如今面临着严峻的生存困境。
数据显示，受疫情影响，餐饮、旅游、娱乐、零售、交通等严重依赖线下的行业，均遭重创。回望一年前，2019年春节黄金周，全国零售和餐饮业实现销售额10050亿元，旅游业收入5139亿元。2020年春节假期10天，消费几乎停摆，零售和餐饮业收入锐减，旅游行业陷入冰冻状态。专家估算，仅零售、餐饮和旅游市场的直接损失就超过1万亿元。
近日，《中欧商业评论》一篇文章对995家中小企业受疫情影响的情况及诉求进行了问卷调查，以账上现金余额能维持企业生存的时间来统计，85.01%的企业最多维持3个月，企业生存状况令人揪心。
推迟复工期间，企业主的成本并没有“停摆”：工资照发，房租照交，利息照付，还要担心交货迟延、客户流失、贷款违约……他们的焦虑感，与日俱增。
在疫情肆虐的当下，历经多年努力而攀升至全球排名第31位的我国营商环境，此刻经受着无比真实的考验。世行营商环境评估，评估对象正是中小企业！
根据世行营商环境评估的方法论，一个经济体的法律法规与监管政策，构成了市场主体的“制度性成本”。
事易时移，变法宜矣。为帮助中小企业度过难关，各地纷纷出台多项扶持政策。
上海市政府也于2020年2月8日发布了《关于全力防控疫情，支持服务企业平稳健康发展的若干政策措施》，其中在第28条明确指出，要加强法治保障。
在这个特殊时节，调整法律法规与监管政策，进而制定《促进中小企业发展条例》，必须考虑三个最为基础的命题：其一，中小企业为什么应予优待？其二，当下各地出台扶持中小企业的政策，哪些可以作为常态安排入法？其三，优化营商环境的做法以及域外立法例，哪些可以吸收到这部条例之中？
为什么要厚待中小企业？
或许有人说，之所以要优待中小企业，是为了促进科技创新，因为中小企业蕴含着创新的基因，它们不像大型企业那样，不愿通过创新来自我革命。然而，“创新”并不是所有中小企业的特质，餐饮、旅游等行业中的中小企业，并不以科技创新见长。
其实，特别保护中小企业，维护的是一个健康的生态环境。
保护中小企业，就像保护家中的婴儿一样重要。一个家庭，既需要成年人扮演中流砥柱，也要呵护婴幼儿健康成长，这并不是因为婴幼儿天赋异禀，“创新”前景可期，而是因为他们是未来，是希望，没有他们，家族就无法生生不息；没有他们，就不可能生长成新的力量，来挑战、超越传统力量，经济社会就无法迭代式地健康发展……
另外，中小企业虽然单个而言能力有限，但集腋成裘，它们对社会的贡献，已然不菲。从国际上看，美国、德国、日本的中小企业对经济发展的贡献占比50%左右，对就业的贡献则达60%-70%……
从全球范围看，很多著名的城市，就是小企业集聚的地方。例如，纽约市约22万家企业中，98%是小型企业（员工数量不到100人），89%是微型企业（员工数量不到20人）。这些小企业雇佣了纽约近一半的劳动力，而且这个数字还在不断增长……
在这些中小企业群中，潜藏着可贵的“隐形冠军”。德国管理学家赫尔曼·西蒙提出，隐形冠军是指那些不为公众所熟知，却在某个细分行业或市场占据领先地位，拥有核心竞争力和明确战略，其产品、服务难以被超越和模仿的中小型企业，这些企业，往往就是未来的超大型企业！
根据过去二十年来西蒙的统计，2019年全世界共有2734家隐形冠军，德国拥有1307家，排名全球第一，美国366家，日本220家，中国68家。而且，德国的隐形冠军分布在各行各业，从布里塔的滤水器，到豪耐的香烟，再到巴斯夫和沃斯……可谓数不胜数！
当然，众多的中小企业与大型企业相比，规模小，抗风险能力弱，设立时间较短，合规意识与能力较低，虽然成长性值得期待，但同时死亡率也比较高……
基于以上认知，我们的法律与政策，必须创造适宜中小企业生存的土壤。
如何构造厚待中小企业的制度格局？
立法与政策制定者必须因应中小企业的特征，完成差异化的制度安排。
立法面临的最大挑战是，是否可以按照大型企业与中型企业、小型企业、微型企业等，设计出两套不同的制度规则？就像现实生活中，针对成年人与婴幼儿存在两套不同的事理逻辑那样？
真的是太难了!
在法律上，企业是拟制的人（legal person），也就是法律构造出来的独立主体，一旦被赋予法律资格，即拥有平等的权利能力，无法根据其成立年限、雇员人数、纳税数额等来设定差异化的权利能力安排，更加无法对小企业说，你还小，可以不遵守规则，等到你们长大了，什么都懂了，就不能违法，更不能犯罪了……
因而，纵观全球，各经济体向来不会赋予中小企业突破法律底线的特权，而是通过大量的政策制度安排，以行政给付的方式，对中小企业赋能……
2014年7月，纽约市长比尔·德·白思豪发起了“小企业优先”计划。该计划由市长运营办公室和小企业服务部门牵头，旨在提升政府在帮助企业创业、运营和扩张方面的效率。该计划由30条建议组成，极大地改善了监管环境，为企业节省了时间、金钱，提高了城市服务满意度。
德国在《数字化战略2025》中提出工投资10亿欧元的“中小企业数字化投资计划”,旨在解决中小企业在分析咨询、技术研发、投资补贴、互联网平台和商业模式等方面的资金不足问题。同时,加大对已有中小企业扶持项目的支持力度,比如，针对中小企业核心创新计划(ZIM)和工业社区研究(IGF)的资金，分别增加7亿欧元和2亿欧元的拨款,为中小企业新产品开发及工艺和技术改造提供资金支持。另一方面,通过政府采购调动各方服务中小企业的积极性。德国经济能源部和教育科研部每年资助达姆施塔特大学的中小企业能力中心400万欧元,支持该中心为中小企业智能化升级提供相关免费服务……
他山之石，可以攻玉。疫情围城，我国的法律与政策亟需因时而变，帮助中小企业更好地“活下去”。
优待中小企业：现在与未来
从大年三十至今，每一天都在紧张的工作中度过。在对市政府防控疫情、扶持企业发展的“28条政策措施”进行法制审核过程中，发现了诸多亮色，它与各地密集推出的扶持措施一起，传递出了厚待中小企业的浓浓善意。
其一，在劳动关系的认定与处理方面，保持监管的弹性。例如，西贝餐饮集团有限公司1000名员工到盒马上班，对于此种“灵活用工”，苏州等地鼓励员工与企业以协商方式处理劳动关系。人社部等单位联合印发的《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间稳定劳动关系支持企业复工复产的意见》（人社部发〔2020〕8号）还规定，对不具备远程办公条件的企业，与职工协商优先使用带薪年休假、企业自设福利假等各类假，与职工协商采取错时上下班、弹性上下班等方式灵活安排工作时间，协商工资待遇问题。也就是说，对于劳动关系的认定、办公时间与场所的安排、工资待遇的给付等，在不伤害国家疫情防控目的（也就是说，避免人员不必要群聚）的前提下，尊重企业与员工的协商结果，保持劳动监察执法的弹性，切忌率尔操斛，硬性执法。
其二，中小企业发展好了，贡献了税收，提供了就业，本身就是对国家的莫大贡献。正因为如此，苏州规定，对承租国有资产类经营用房的中小企业，1个月房租免收、2个月房租减半。上海则更进一步，对承租国有企业的经营性房产(包括各类开发区和产业园区、创业基地及科技企业孵化器等)从事生产经营活动的中小企业，直接免去了2月份与3月份的租金，而且还鼓励国有企业在协商情况下通过减免缓交等方式尽可能多让利给中小企业，相关减收影响在经营业绩考核中予以认可。除此之外，上海还鼓励大型商务楼宇、商场、园区等各类市场运营主体为实体经营的承租户减免租金。主动为租户减免房产或土地租金的企业，缴纳房产税、城镇土地使用税确有困难的，可申请减免相应的房产税、城镇土地使用税。说得直白点，你对承租户好一些，政府也就对你好一些。
其三，在资金供给方面，提高银行对中小企业贷款的坏账容忍率。中小企业融资难、融资贵，是多年的老问题，这一问题在国外也普遍存在。疫情爆发之后，中国人民银行2月1日发文，要求对受疫情影响较大的批发零售、住宿餐饮、物流运输、文化旅游等行业，以及有发展前景但受疫情影响暂遇困难的企业，特别是小微企业，不得盲目抽贷、断贷、压贷。对受疫情影响严重的企业到期还款困难的，可予以展期或续贷。苏州的文件也称，各银行机构加大对小微企业的支持，确保2020年小微企业信贷余额不低于2019年同期余额……凡此种种，均为特殊时期的应急之举，治本之策是调整考核方式，提高银行对中小企业贷款的坏账容忍率。当然，还须在疫情平息之后，配套政策齐备之时，这项政策方有望推行。
其四，在公共服务与公共资源方面，保持有效供给。常识告诉我们，企业规模越小，其获得市场服务的比例成本也就越高，这也会抑制企业发展。鉴此，政府可以完成三项工作：第一，政府可以在法律咨询、知识产权保护、技术性贸易措施、产品认证、原产地证明等方面，为中小企业产品和服务出口提供指导和帮助，特别是在一些政务服务窗口，增设服务中小企业专窗，实现对中小企业政务服务的“一窗通办”。第二，政府如果忙不过来，可以采取资助、购买服务、奖励等方式，支持各类服务机构为中小企业提供前述服务，特别是一些共通性比较强的服务。第三，政府采购向中小企业倾斜，例如，广东的地方性法规规定，向中小企业预留的采购份额应当占本部门年度政府采购项目预算总额的百分之三十以上；其中，预留给小型微型企业的比例不低于百分之六十。这条规定，实在是硬核，干货实足。
其五，在法治保障方面，切实降低中小企业合规成本。客观而言，中小企业往往因成立时间短、人手不足、机构设置不完备等原因，产生了较多的合规问题。犯错是企业成长的一部分。执法部门当以此为念，对于中小企业的首次轻微违法行为，只要没有造成危害后果，尽量采取责令改正等轻柔的处理方式，《行政处罚法》第27条的“轻微违法免罚制度”，可为依据，但仍然有待执法裁量基准予以细化。另外，在为中小企业提供公共法律服务时，可以精准一些。例如，小微企业谈判能力较弱，大企业往往会以不给订单相要挟，迫使小微企业透露KNOW-HOW信息。在这方面，政府可以提供知识产权诉讼支持服务，检察部门也可尝试将此类知识产权争议，纳入公益诉讼。
（作者系上海市司法局副局长、法学教授）
栏目主编：王海燕
文字编辑：王海燕
