原标题：拓展检察公益诉讼范围思考
◇党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调要拓展公益诉讼案件范围。如何将《决定》提出的拓展公益诉讼案件范围落到实处,是需要在理论和实践上深入思考的一个问题。
◇通过总结地方立法实践和检察机关司法实践的经验,拓展检察公益诉讼范围应坚持以下四个原则:合法性原则、谦抑性原则、积极性原则、稳妥性原则。
◇未来拓展公益诉讼范围的可行性路径包括:在成熟可行的范围通过法律修改,实现范围的拓展;制定司法解释;制定地方法规。
2017年6月,我国行政诉讼法和民事诉讼法修改后,检察公益诉讼得以正式确立。两年多来,我国检察机关积极开展公益诉讼实践,勇于探索,取得了明显成效,得到了党和国家以及社会各界的认可。不久前召开的党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(下称《决定》)高度重视公益诉讼工作,强调要拓展公益诉讼案件范围。如何将《决定》提出的拓展公益诉讼案件范围落到实处,是当前需要在理论和实践上深入思考的一个问题。
拓展公益诉讼范围的立法探索
最高人民检察院检察长张军在今年10月向全国人大常委会专题汇报检察公益诉讼工作的报告中指出,截至目前,26个省区市党委、政府发文支持、促进公益诉讼检察工作。20个省级人大常委会听取专项报告,河北、内蒙古、吉林、黑龙江、山东、河南、湖北、湖南、广西、云南等省级人大常委会作出关于加强检察公益诉讼工作的决定(下称《专项决定》)。对具有地方立法性质的10个省的《专项决定》进行梳理,不难发现:在“等外”领域的探索上,各省专项决定中都体现出对公益诉讼新领域的探索,如河北、内蒙古、河南、湖北、广西、云南、山东七省都将安全生产、文物和文化遗产保护、电信互联网涉及众多公民个人信息保护等领域作为检察机关公益诉讼的受案范围。
在各省探索开展公益诉讼的新领域中,河北省《专项决定》指出要重视防灾减灾、应急救援及弘扬社会主义核心价值观的公益诉讼案件;山东省则强调应注重研究发现教育、就业及道路交通安全领域的公益诉讼纠纷;云南省增列对未成年人保护、老年人权益保护以及农业农村领域中侵害国家利益和社会公共利益的公益诉讼案件;广西壮族自治区把损害国家尊严或者民族情感等案件列入;内蒙古自治区将铁路交通安全及违反《中华人民共和国国旗法》《中华人民共和国国徽法》《中华人民共和国国歌法》领域作为公益诉讼的新方向。
此外,在等内领域的细化上,各省出台的《专项决定》结合公益诉讼的具体实践和地方特色,具体细化了生态环境和资源保护领域的公益诉讼重点方向。如云南省着重列举破坏自然保护区、风景名胜区、饮用水水源地、湿地及其他自然资源等生态环境和资源保护领域;黑龙江省《专项决定》中重点列举黑土地,固体废物污染等生态环境方面的保护;内蒙古自治区《专项决定》中明确破坏林业资源、草原资源、土地资源、矿产资源等生态环境和资源保护领域。
拓展公益诉讼范围的司法实践
全国检察机关在两年多的实践中,着力办好法律明确授权领域的案件,在此基础上努力尝试办理问题突出的其他领域的纠纷。对人民群众反映强烈的涉及安全生产、互联网、妇女儿童权益保护、扶贫以及国防、军事等领域公益损害问题,积极以对党和人民高度负责的态度慎重履职、担当作为。在公共安全领域,河南省检察院郑州铁检分院针对郑西高铁三门峡段高铁高架桥下设堤筑坝等重大安全问题立案,会同三门峡市政府积极督促整改工作,消除高铁安全隐患,为拓宽公益诉讼领域提供了经验样本。在互联网领域,杭州市拱墅区检察院作为公益诉讼起诉人,对李某夫妻俩网售不符合食品安全标准的“减肥产品”侵害消费者权益案,依法向杭州互联网法院提起民事公益诉讼,诉请二人共同承担销售价款十倍的惩罚性赔偿,并向社会公众赔礼道歉,得到了法院的支持。河南省检察机关对于子女收入较高却不尽赡养义务,致使父母贫困的情况,进行专项调查,开展民事公益诉讼探索实践。全国检察机关在不特定多数人的个人隐私权保护、妇女儿童权益保护等方面,进行等外领域的实践探索也有不少效果良好的案例。
拓展公益诉讼范围应当坚持的原则
通过总结地方立法实践和检察机关司法实践的经验,拓展检察公益诉讼范围应坚持以下四个原则:
合法性原则。根据民事诉讼法第五十五条,行政诉讼法第二十五条规定,公益诉讼的案件范围包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。2018年5月1日,英烈保护法正式实施,赋予检察机关可以对侵害英烈姓名、肖像、名誉、荣誉,损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼的职权,将公益诉讼范围从物质领域拓展到精神层面和意识形态领域,奠定了当前公益诉讼范围“4+1”的格局。令人关注的是两个诉讼法在确定4个范围的时候都使用了“等”字。这为各地对“4+1”范围外的案件进行探索提供了立法依据。十九届四中全会通过的《决定》全文两处提到公益诉讼,这为今后检察机关积极担当保护公益诉讼的职责、拓展公益诉讼案件的范围,提供了坚实的法律依据和政策依据。
谦抑性原则。检察机关开展公益诉讼是党中央作出的重大决策部署和我国检察制度的重大创新。做好公益诉讼检察工作,特别是在拓展公益诉讼范围上,需要从理论上认识到,检察机关的法律监督是国家治理体系当中监督力量的一种,需要在考虑政治效果、法律效果和社会效果统一的前提下,理性、全面地思考和探讨公益诉讼的适当范围,找准保护公共利益和合理行使检察权的平衡点。
积极性原则。检察机关是我国的法律监督机关,坚持以人民为中心是检察工作的灵魂和生命,公共利益也是人民的利益,检察机关要勇于担当公益保护的职责。对于法律实施过程中,由于缺少法律监督而导致公共利益受损的情况,检察机关要善于发现,坚持双赢多赢共赢的理念,充分发挥政治智慧和法律智慧,以人民为中心,保护好公共利益。
稳妥性原则。根据当前的法律规定,检察公益诉讼的案件范围是“4+1”格局。把现有的案件范围内的案件抓好抓实,是当前的首要工作。在抓好这些案件的同时,对等外案件的司法实践探索要把握稳妥、慎重的原则。
未来拓展公益诉讼范围的路径
修改法律。采取修改法律的方式进行检察公益诉讼范围的拓展,在英烈保护法上已经得到了很好的实现。今后,在检察机关探索的基础上总结经验,认为成熟可行的范围,可以通过相应的法律修改,实现范围的拓展。比如通过对安全生产法的修改,可以将未来探索成熟的安全生产领域纳入公益诉讼的范围。
制定司法解释。司法过程中需要对法律规范作出明确的解释,从而正确地适用法律和公正地办理案件。我国立法法规定,最高人民法院和最高人民检察院有权作出司法解释。尽管法律具有权威性,但是由于法律的稳定性要求,修订法律并非时时能够进行,而司法解释则能够对司法实践的实际需求作出及时的回应。对于探索成熟的公益诉讼案件范围,也可通过司法解释的形式进行明确。
制定地方法规。按照我国立法法规定,省级人大及其常委会和设区的市的人大及其常委会具有制定地方法规的权力。截至目前,我国已有10个省级的人大常委会,还有相当多的设区的市的人大常委会通过制定地方法规的形式,对公益诉讼范围进行了拓展和深化。今后,其他有地方立法权的机关,还可按照这一路径进行地方立法,为本辖区境内检察机关开展公益诉讼提供依据。地方检察机关可以先行开展探索,待对案件拓展范围在全国范围内形成共识,时机成熟时,再上升为法律。
(作者为国家检察官学院河南分院党委书记、教授)
