原标题：民事检察监督范围与程序保障
民事检察监督范围与程序保障
董少谋
□随着司法改革的推进,应重新认识和界定民事检察监督的范围,通过立法等手段加强检察院对消极不予立案的监督、对虚假诉讼的监督、对审判程序中严重违法情形的法律监督。同时,检察监督的程序保障应有两个方面:一是法院对检察院提出的抗诉应直接裁定进入再审;二是法院对检察建议不予采纳的应经审判委员会讨论决定。
检察院在民事诉讼中如何实行法律监督问题,早在1991年修改民事诉讼法时主要有两种意见:一种意见认为,民事诉讼应当实行当事人的处分和国家干预相结合的原则,对于涉及国家、社会重大利益的民事案件,国家应当进行干预。检察院就是代表国家进行干预的机关,它可以代表国家参与民事诉讼。因此,主张在民事诉讼法中应当规定检察院有权对民事诉讼活动实行法律监督。另一种意见认为,如果检察院可以代表国家提起民事诉讼,参与民事诉讼,那么,它就具有双重身份。在这种情况下,它处于何种地位不好确定,也不好区分在什么情况下行使诉讼参加人之权,在什么情况下行使法律监督权。因此,主张在民事诉讼法中只规定检察院有权对民事审判活动实行法律监督。经过讨论即只对法院的审判活动实行法律监督。关于检察院对民事审判活动实行法律监督的内容和程序在民事诉讼法第16章“审判监督程序”中作了规定。2012年在修改该条时主要关注的是检察院是否有权对民事执行活动实行法律监督问题,而民事诉讼法有两大程序,即审判程序和执行程序,故民事诉讼法第14条规定,检察院有权对民事诉讼活动实行法律监督,检察院依法对法院民事审判程序和执行程序进行监督,这也是中央司法体制改革涉及的一个重要问题。虽然民事诉讼法在总结实践经验的基础上,吸收“两高”会签文件的相关内容,进一步加强了检察院对民事诉讼活动的法律监督,但随着司法改革的推进,为民事诉讼检察提供了更大的舞台,我们亦应重新认识和界定民事检察监督的范围。
立法细化对法院消极不予立案的监督
十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)提出改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,以保障当事人诉权。2015年最高人民法院《关于推行立案登记制改革的意见》规定对于法院立案登记的监督机制,但有的地方法院在收到立案材料后往往不出裁定,仅是口头告知不符合起诉条件,使当事人无法通过正常的上诉途径保障其起诉权或申请立案监督,造成了所谓的立案监督形同虚设。对于消极违反登记立案的有关规定,给当事人立案造成不便,当事人可要求检察院进行监督,同时应修改民事诉讼法的受理制度,明确立案登记制,并将立案监督纳入检察院的监督范围内,依当事人的申请对法院不予登记立案、不作出不予立案、不予受理裁定的,以及违反当事人意愿及“选择诉前化调机制确认书”等情形的可进行监督。
对虚假诉讼的监督
十八届四中全会《决定》提出加大对虚假诉讼行为的惩治力度,刑法修正案(九)增设了虚假诉讼罪。最高人民法院、最高人民检察院2018年9月26日也公布了《关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》,明确了虚假诉讼罪的行为特征和定罪量刑标准等方面内容,为检察院从刑事上打击虚假诉讼犯罪提供了依据。侵权责任法从一般侵权责任将“虚假诉讼”纳入其中,但也仅是事后另诉追责。民事诉讼法从程序上通过第56条第三人撤销之诉、第227条案外人执行异议之诉及审判监督司法解释赋予案外人申请再审之诉等诉讼权利来实现对虚假诉讼的规制,但对于以金钱债权受到侵害为由提起诉讼的,效果并不理想。在此,可以依案外人的申请,检察机关利用调查核实权发挥在查处虚假诉讼案件中的独特优势。
笔者认为,检察院应从三个方面加大对虚假调解书的检察监督力度:一是对损害“两益”的,民事诉讼法第208条第2款规定,检察院发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级法院提出检察建议,并报上级检察院备案;也可以提请上级检察院向同级法院提出抗诉。二是根据民事诉讼法第96条规定,当事人之间达成的调解协议,必须双方自愿,不得强迫,调解协议内容不得违反法律的规定。对于违背自愿原则,内容违反法律强制性规定的,如无特别授权、滥用授权、超越代理权限与对方达成所谓调解协议,损害当事人私益的,有观点认为不宜以抗诉方式启动再审。笔者认为,调解中所遵循的自愿原则是指法院在调解的过程中应当尊重当事人的自主决定权,调解协议的达成应建立在当事人自愿的基础上,如果当事人不愿意通过调解解决争议,法院不得强迫或者变相强迫当事人接受调解。合法原则是指法院的审判组织对当事人之间的民事纠纷进行调解,在程序上法院的调解活动应当按照法定程序进行。调解的主持者、调解的步骤、调解方式、调解协议的达成、调解书的送达等都应当按照民事诉讼法的规定进行。在实体上调解协议的内容不得违反法律、行政法规禁止性规定,不得违背公序良俗,不得侵害国家利益、社会公共利益和案外人利益。所以自愿原则和合法原则是对调解程序的基本要求,既涉法律适用错误,也涉程序严重违法,故应允许向检察院申请检察监督或抗诉。三是对于损害案外人私益的,有观点提出检察机关不宜介入监督。笔者认为,以调解书结案的虚假诉讼,虽然在结果上直接表现为损害了他人利益,但更为重要的是利用公权力妨害司法秩序、浪费司法资源、损害司法权威,以达到非法目的,在案外人无法通过其他诉讼程序救济的情况下,也应允许向检察院申请检察监督或抗诉。
对审判程序中严重违法情形的法律监督
民事诉讼是当事人行使诉权,法院行使审判权,围绕查明事实、适用法律的诉讼过程。将检察院的法律监督覆盖于整个诉讼程序,是保证依法行使审判权,正确实施法律的重要制度,也是建设中国特色社会主义法治体系的内在要求。加强对审判程序中严重违法情形的法律监督,对促进司法公正,维护社会公共利益具有重要作用。民事诉讼法第208条第3款规定,各级检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级法院提出检察建议。因此,只要当事人、利害关系人认为民事审判活动存在严重违法行为,即可以向检察院申请监督。这样最大程度保障当事人寻求救济的权利,也对当事人申请检察监督给予了明确指引。
对检察监督的程序保障
对检察监督的程序保障包括以下两方面措施:
一是法院对检察院提出的抗诉应直接裁定进入再审。检察院是国家的法律监督机关,根据民事诉讼法第211条规定,对检察院提出的抗诉,法院应直接裁定案件进入再审。有观点认为,依据最高人民法院《关于适用〈民事诉讼法〉的解释》第413条规定,检察院依法对损害国家利益、社会公共利益的发生法律效力的判决、裁定、调解书提出抗诉,或者经检察院检察委员会讨论决定提出再审检察建议的,法院应予受理。基于此,如果检察院抗诉不涉及“两益”法院就可以不予受理。笔者认为,这是对公权力启动再审程序的误解:再审程序有“二阶构说”和“三阶构说”,从检察院和法院公权力监督的角度看,再审程序以“裁定再审”为分野可分为二阶段,即裁定再审和对裁定再审案件进行审判。但以当事人申请再审观之,包括这三个阶构,一是对申请再审,受理法官负责形式要件的审查,并登记立案;二是再审审查法官负责立案后对于再审事由是否存在的审查和裁定进入再审;三是对裁定再审案件进行审判。检察院发现已生效的判决、裁定有第200条规定的情形之一的,依职权提出抗诉,法院受理检察院的抗诉进行的只是形式审查,不存在审查是否受理的问题,对此仅有“二阶构”,即直接裁定再审和对裁定再审案件进行审判。
二是法院对检察建议不予采纳的应经审判委员会讨论决定。最高人民检察院在《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第88条第2款规定,检察院提出再审检察建议,应当经本院检察委员会决定,并将《再审检察建议书》报上一级检察院备案。这种规定显示了作为法律监督机关的谦抑性和审慎性。作为接受监督的审判机关在收到检察院的检察建议书后,如采纳检察建议,应当在一定的期限内将处理情况告知检察院,如对检察建议不予采纳,其内部亦应经本院审判委员会决定,将处理情况以《不予采纳检察建议书》形式回复检察院,并报上一级法院备案。
(作者为西北政法大学教授、民事司法改革研究所所长)