原标题：实务:以民事公益诉讼推动解决"洋垃圾"危害环境隐患
以民事公益诉讼推动解决“洋垃圾”危害环境隐患
公益诉讼起诉人发表意见
办案人员调查取证
编者按:在国家三令五申、严禁进口“洋垃圾”的情况下,有的企业、个人仍然利欲熏心,为了蝇头小利,罔顾国家法律法规,通过伪报的方式将“洋垃圾”引入国内,危害生态环境安全。本期“实务·案例”聚焦上海市人民检察院第三分院办理的一起涉进口“洋垃圾”民事公益诉讼案,主要从办案过程、法律适用等角度进行分析,并邀请相关嘉宾点评,敬请关注。
【基本案情】
被告宁波某贸易公司、被告黄某在明知铁渣系国家禁止进口的固体废物的情况下,通过制作虚假报关单证的方式进口铁渣163吨。这些固体废物被上海海关查获滞留港区,无法退运,危害我国生态环境安全。2018年9月18日,上海市第三中级法院作出(2018)沪03刑初8号刑事判决书,被告宁波某贸易公司、黄某均因走私废物罪被依法追究刑事责任。2019年6月27日,上海市检察院第三分院向上海市第三中级法院提起民事公益诉讼,要求被告承担非法进口固体废物(铁渣)的处置费用。
探索跨行政区划办理公益诉讼案件路径
汪杰
庭审现场
【立案】
上海市检察院第三分院从刑事案件中获取该线索后,经审查认为该涉案固体废物含有大量危险性重金属,属国家禁止进口类固体废物,入境后如不进行无害化处置,将会对我国生态环境造成重大污染,属于公益诉讼案件的立案范围,遂于2019年4月17日以民事公益诉讼案件立案调查。
【诉前程序】
“洋垃圾”污染环境类公益诉讼案件是新类型案件,国内没有能够参照的案例。三分院在充分研究案件事实、法律适用的基础上,分别走访了上海海关、市固体废物管理中心、市价格认证中心、司法鉴定科学研究院等,分别就铁渣的处置方式和处置费用等开展了如下调查核实工作:
1.积极行使调查核实权,确定被告范围。刑法注重主客观一致性,而侵权责任法并不以主观故意为要件。行为人的过失、企业管理上的过错甚至是环境侵权中的无过错责任,都可以使民事侵权成立并依法追究责任。为了查明是否有源头企业需承担民事责任,承办组多次前往监狱,并至宁波、安徽等地对可能的源头企业进行调查,确定了本案的被告为宁波某贸易公司、黄某。
2.通过第三方专业评估确定处置方式和处置费用。为确定涉案固体废物处置方式和处置费用,委托上海市固体废物管理中心对处置方式出具专门意见,并多次就涉案固体废物的处置与固废中心进行沟通交流。同时,委托上海市价格认证中心就危险废物处置价格进行认证,受委托后,上海价格认证中心按照严格的价格认定程序和原则,开展市场调查,就涉案固体废物出具相应的处置费用。
3.借力专家辅助人协助办案。承办组主动与司法部司法鉴定科学研究院、华东师范大学生态与环境科学学院联系,由科研专家担任专家辅助人协助办案,由专家辅助人就涉案洋垃圾的处置方式、处置费用提出专业意见,从侧面印证了第三方专业评估确定处置方式和处置费用的合理性。
经调查查明:宁波某贸易公司、黄某违反规定,非法走私国家禁止进口的固体废物,其共同实施了违法行为,造成环境污染风险,损害社会公共利益。涉案铁渣中含有大量重金属,应从严管理,委托有危险废物经营许可证单位进行无害化处置,处置费用为人民币114.65万元。
上海市检察院第三分院于2019年4月28日发出公告,督促有关机关和社会组织在公告发出的30日内依照法律有关规定提起民事公益诉讼,公告期限届满后,有关机关和社会组织未起诉。
【诉讼程序】
上海市检察院第三分院于2019年6月27日向上海市第三中级法院提起民事公益诉讼,要求被告宁波某贸易公司、被告黄某连带偿付非法进口固体废物(铁渣)的处置费用人民币114.65万元。
2019年9月6日,上海市第三中级法院对本案开庭审理,庭审主要围绕以下争议焦点展开:
1.本案是否属于公益诉讼范畴。本案涉案“洋垃圾”含有大量危险性重金属,属国家禁止进口类固体废物,入境后如不进行无害化处置,将会对生态环境造成重大污染,属于公益诉讼范畴。通过对“洋垃圾”污染提起公益诉讼,一方面可以让污染者承担处置费用,避免由国家财政处置境外固体废物;另一方面,更为重要的是以个案发挥警示教育作用,告诫企业、个人不能因为蝇头小利而牺牲生态环境,不做“洋垃圾”贸易。
2.公益诉讼被告是否应与刑事案件被告人一致。被告宁波某贸易公司、黄某提出,应当将刑事案件的被告人宁波某贸易公司法定代表人张某以及实际经营人陈某列为共同被告。公益诉讼起诉人认为,刑事案件和侵权案件构成要件不同,张某和陈某以公司名义对外经营属职务行为,根据侵权责任法第34条第1款的规定,应由公司承担民事侵权责任。
3.各被告承担责任的形式。二被告事先有商议,分工合作,在进口固体废物中都起到不可或缺的作用,根据侵权责任法第8条的规定,应认定为共同侵权者承担连带责任。
4.涉案“洋垃圾”的处置方式和处置费用是否合理。涉案“洋垃圾”已无法退运,滞留港区,依法应作无害化处置,且处置后的废渣、废气、废液也必然对我国环境造成一定程度的危害。公益诉讼起诉人委托上海市固体废物管理中心、上海市价格认证中心分别对处置方式、处置费用进行了认定,主体适格、程序合法、结果公正。
【判决】
法庭经审理认为:二被告在明知铁渣系国家禁止进口的固体废物的情况下,共同商议、分工合作,进口铁渣造成了环境污染风险,损害了社会公共利益。当庭作出判决,依法支持了公益诉讼起诉人提出的全部诉讼请求,该判决已生效。
【典型意义】
“洋垃圾”中不乏固体废物,一些企业非法进口、倒卖、加工利用的行为,产生的废渣、废水、废气带来了环境的破坏、人体健康的威胁、虫害病菌的入侵。2017年7月,中国向世贸组织提交通告文件,宣布中国2017年年底前禁止进口4大类24种洋垃圾,并关停一批污染严重的垃圾处理工厂。但就在国家三令五申、严禁进口“洋垃圾”的情况下,本案被告通过伪报方式将“洋垃圾”引入国内,以牺牲环境的代价从“洋垃圾”中提取有限的可回收利用物,危害我国生态环境。检察机关通过民事公益诉讼的形式,让违法者承担“洋垃圾”处置费用,加大犯罪成本,维护社会公共利益:
一是以“洋垃圾”污染环境案件为突破口,积极探索跨行政区划公益诉讼。“洋垃圾”污染环境民事公益诉讼具有跨行政区划性,涉案“洋垃圾”的进口单位位于宁波,进口港为上海,加工利用企业亦位于长三角,且具有涉外因素,运输过程将途经上海、浙江等省市,即非法进口、运输、利用“洋垃圾”所产生的环境风险将影响长三角地区,具有跨行政区划特性。跨行政区划公益诉讼不同于普通公益诉讼,各省市检察机关、党委、政府等之间的支持、配合必不可少。长三角检察公益诉讼一体化协作机制包括内部机制和外部机制,内部机制包括各省市检察机关集中管辖、交办、沟通协调、委托办理、协同办理等,外部机制包括与地方党委政府、司法机关、行政部门、科研院校的协作配合等。办理“洋垃圾”类民事公益诉讼案件,是长三角检察公益诉讼一体化协作机制的有益探索,也是检察机关服务保障长三角一体化战略、建设法治政府的重要手段。
二是积极发挥检察机关参与社会综合治理的职能,为依法处置“洋垃圾”提供了检察方案。无法退运的“洋垃圾”滞留港区一直是政府、海关面临的难题,面对高额处置费用,过去往往由海关向政府申请经费,由政府承担处置费用,对公共利益造成了巨大损失。面对“洋垃圾”处置难题,检察机关与海关积极配合,提出处置的检察方案:对于能够退运的“洋垃圾”,积极联系货主或船公司进行退运,退运情节可作为走私犯罪定罪量刑的考量因素;对于无法退运的“洋垃圾”,由检察机关依法向走私废物的企业、个人甚至是源头企业提起民事公益诉讼,追究这些违法企业和个人的民事责任,加大违法成本,让纳税人的钱不再为违法个体“买单”。
(作者单位:上海市人民检察院第三分院)
“自行调查核实+借用外脑”尝试
何金玉
今年11月21日,第二届服务保障长江经济带发展检察论坛在上海召开。在论坛上,最高人民检察院发布了第二批服务保障长江经济带发展典型案例,本案是其中唯一的一起民事公益诉讼案件,也是“洋垃圾”污染环境领域的代表性案例。案件办理中,检察机关紧扣“公益”核心,围绕大局履职担当,推动解决进口“洋垃圾”污染环境问题,充分彰显了检察公益诉讼制度在促进社会治理体系和治理能力现代化方面的积极作用;在跨行政区划办理、第三方评估、专家意见辅助办案等方面进行有益尝试,具有一定的指导和借鉴意义。
一、围绕中心,服务大局,充分发挥公益诉讼检察职能
推动长江经济带绿色发展,是党中央作出的重大决策部署,关系国家发展全局。为这一战略实施提供司法保障,是检察机关义不容辞的政治责任和法律职责。国务院办公厅印发《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》,严厉打击洋垃圾非法入境,加强长江流域生态环境的检察保护,是检察机关积极主动顾大局,服务经济社会发展,保障和改善民生的必然要求。本案的成功办理,落实了检察机关保障打好污染防治攻坚战和服务长江经济带发展的检察责任,为长江流域的生态保护、绿色发展提供了有力司法保障。
我国的国家性质决定了公共利益与人民利益是一致的。目前,我国生态环境保护发生全局性变化,但总体质量不容乐观,黑臭水体、垃圾围城等问题,仍然是民生之患、民心之痛。洋垃圾大量囤积在我国境内,会带来多种危害,其中最为严重的,就是对生态环境的破坏。洋垃圾中往往夹杂着很多有毒有害物质,以非正规渠道入境后,大部分流向“散乱污”企业进行分解。这些“作坊式”企业技术水平低、产品附加值低、污染控制能力差,在加工过程中采用简单粗暴的方式,严重危害工人健康和周边环境;酸浸、水洗废物则会危害水体、土壤环境。还有一部分洋垃圾几经倒手,没有得到再生利用,而是进入垃圾填埋场,加重环境负担。本案中,宁波某贸易公司、黄某为谋取非法利益,罔顾法律,从国外购买163.2吨含有大量重金属离子的铁渣,严重危害人民群众身体健康和我国生态环境安全。检察机关在办案中牢牢把握“公益”这个核心,主动立案调查,强化法律监督,严厉惩处洋垃圾入境的违法者,充分发挥了公益诉讼的检察职能作用。
二、注重办案细节,自行调查核实与借用外脑充分结合
一是跨区划办案。办理跨域案件往往存在一些困难和问题,如确定管辖难、调查取证难、生态修复治理难等等。本案中涉案洋垃圾的进口单位位于宁波,进口港为上海,加工利用企业处于长三角位置,且具有涉外因素,属于典型的跨区划案件。上海市检察院第三分院在调查核实阶段,多次奔赴浙江、安徽等地进行调查,与相关检察机关沟通协调,采用委托办理、协同办理等方法,并与当地党委和政府、司法机关、行政部门等加强协作配合,取得了大量的证据,为案件的成功办理奠定了坚实的基础。该案有效落实长江经济带检察公益诉讼一体化协作机制,为跨区划办案积累了有益经验。
二是第三方专业评估。第三方专业评估有利于社会力量参与监管,增强司法办案的公信力。一方面,通过第三方评估,依靠专业力量完成评估工作,使评估结果更加具有专业性和公信力。另一方面,第三方评估工作的过程、结果遵循公开透明原则,可以增强社会公众的关注与重视,在加强社会监督的同时,也激发了专门机构自身不断解决问题稳步提高的动力。上海市检察院第三分院委托上海市固体废物管理中心对涉案固体废物处置方式出具专门意见,委托上海市价格认证中心就危险废物处置价格进行认证,就涉案固体废物出具相应的处置方案,有力推动了案件的成功办理。
三是专家意见辅助办案。公益诉讼具有很强的专业性,对于法律背景的检察官具有一定的难度。本案中,检察官办案组最初将涉案“铁渣”与传统的铁渣相混淆,在听取专家意见后认识到走私洋垃圾不仅违反了海关监管制度,还危害了生态安全,由此改变了办案思路。检察机关主动与司法部司法鉴定科学研究院、华东师范大学生态与环境科学学院联系,一方面由科研专家担任专家辅助人就涉案洋垃圾的处置方式、处置费用提出专业意见。另一方面因鉴定意见涉及专门性问题,对鉴定意见的审查判断需要具备相关的专业知识,在司法实践中,当事人也往往因鉴定意见对自己不利就再次申请鉴定,导致出现多头鉴定、重复鉴定的问题。由处于中立地位的专家就鉴定意见中的相关专业知识进行解释和论述,可以使诉讼参与人对鉴定意见有更加准确的认识,也可增强法官的内心确信,作出更加准确、客观的判断。印证了第三方专业评估确定处罚方式和处置费用的正确性,经过庭审的激烈交锋,检察机关的诉讼请求最终得到法院支持。
三、注重适格被告的确立,将民事公益诉讼案件与刑事案件的法律适用相区别
民事公益诉讼案件与刑事案件适用不同的法律规定,各被告(人)承担不同的法律责任。本案在刑事处理阶段,依据刑法规定,被告人为黄某,宁波某贸易公司法定代表人张某以及实际经营人陈某,三人均因走私废物罪被追究刑事责任。在提起民事公益诉讼时,依据侵权责任法规定,认定公司法定代表人及实际经营人均属履行职务行为,被告应为宁波某贸易公司、黄某,且二被告为共同侵权者,应承担连带偿付非法进口固体废物的无害化处置费用人民币114.65万元。民事公益诉讼案件、刑事案件同一行为两者的被告(人)可不一致。本案的成功办理,对于今后各地办理此类案件起到了很好的引领和指导作用。
四、有效促进社会治理,实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一
本案在积极发挥检察机关参与社会综合治理职能,践行恢复性、预防性司法理念方面提供了检察方案。对于无法退运的洋垃圾,以往通常是由政府承担处置费用,由纳税人替违法者买单。本案通过检察机关依法提起民事公益诉讼,追究违法者的民事责任,一方面提高了违法成本,使他们在受到刑事处罚外,还要面临赔偿性惩罚,即二被告需支付处置费用114.65万元;另一方面,对于潜在的违法者也进一步增强了震慑作用,实现了政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。在洋垃圾入境屡禁不止的今天,只有多种惩罚手段并存,让违法者付出更高的代价,我们的生态安全才有保障。
本案达到了办理一案、警示一片、教育社会面的效果,堪为法治教育样本。下一步,检察机关还需要对涉案固体废物处置费的偿付、管理、使用等情况进行持续跟踪,监督判决结果落实到位。
(作者单位:最高人民检察院第八检察厅)
记者连线
采访对象:上海市人民检察院第三分院第五检察部副主任季刚
记者:办理本案主要有哪些难点?该院是如何克服的?
季刚:本案线索由刑事检察部门转来,但刑事证据与民事证据的体系、标准、要求均不相同,因此,要通过调查核实来固定完善证据。本案当事人和相关证人在不同省市,需跨区划开展调查工作,对处置费用的评估也要委托具有资质、专业能力的权威单位进行。我院立案后,办案组驱车赴浙江、安徽等多地开展调查,其间也得到了当地检察机关和行政部门的配合,顺利地完成了证据的收集、调查和固定。
记者:如何确保本案“洋垃圾”处置方案达到合理化?
季刚:“洋垃圾”中含有大量的重金属和有害物质,存在多方面的环境污染风险,需由具备处置资质的专业公司作无害化处置,包括运输、储存、处理等。在确定处置费用方面,我们委托的估价机构在评估中询价了多家公司,确保了处置费用的合理性,在实际处置时,也将采取竞价的方式,确保处置费用市场化、合理化。
记者:专家辅助人在案件办理过程中发挥了怎样的作用?你们的体会是什么?
季刚:公益诉讼具有一定的专业性,需要借助专家辅助人协助办案。专家辅助人制度为公益诉讼案件办理提供很大帮助,能够弥补检察人员专业知识层面的不足。就本案而言,本案专家辅助人在环境污染风险评估、固体废弃物处置、重金属冶炼、进出口通关等专业领域向检察机关提供了专业支持,帮助我们公益诉讼起诉人准确分析证据、准确适用法律、精准提起诉讼。
比如,在办案初期,承办组对涉案“铁渣”与传统的铁渣的区别不甚明确,认为“铁渣”如果交由一般炼铁企业综合利用,并不会产生高额的处置费用,走私“洋垃圾”可能只是单纯违反海关监管制度的行为。经与专家商讨,明确了“洋垃圾”来自境外,产地不明、生产工艺不明、成分不明、含有的污染物质没有经过检测,在处置过程中,如不严格控制污染排放,很容易造成二次污染。在吸收专家意见后,承办组认识到走私“洋垃圾”的社会危害性,该行为不仅违反了海关监管制度,还危害我国生态环境,由此完善了办案思路,积极与市固废中心、市价格认证中心联系,确定了无害化处置的方式及处置费用。
当然,专家辅助人并非法律专业人员,我们需要对其进行程序公正方面的释明,告知其不但要注重实体公正,还要注重程序公正,以保证其提供的专业意见能够被法庭采纳,被对方当事人和公众接受,否则,法院难以支持其意见。为发挥专家意见的效能,我院与多家环境、食药等领域院校、科研机构合作,邀请院校、科研机构的专家作为专家辅助人协助办案。今后,我们将进一步完善专家辅助人办案机制,将专家辅助人的选择、参与办案的流程、双方的沟通交流、出庭应诉等事宜制度化,进一步提高办案质量。
记者:目前办理这类跨区划公益诉讼案件有什么难点,该案办理有哪些有益尝试?
季刚:公益诉讼的跨区域和地方影响力特性,案件办理易受地方干预,办理跨行政区划公益诉讼目前在管辖机制、协作机制等方面还没有理顺,使得公益诉讼本身固有的调查取证、专业壁垒等难点也会随之放大。比如,有些外地的行政部门对检察机关跨行政区划办案不甚理解,认为上海检察院对当地案件没有管辖权,由此会发生不配合提供证据等现象,导致取证效率受到影响。因此,需要通过形成机制、扩大宣传来解决跨区划办案的问题。
本案是跨行政区划公益诉讼有益尝试,一是排除了地方干扰,形成稳定的管辖方式和诉讼格局,确保法律适用的统一;二是有利于积累办案经验、提高办案效率、打造办案队伍、优化办案协作;三是服务于长三角一体化战略,为法治政府建设提供司法保障。