原标题：检察长谈改革:立足案件质量节点强化内部监督机制
立足案件质量节点强化内部监督机制
高扬捷
◇解决案件质量评查和办案内部同步监督不协调问题有两种思路:第一种是改变单纯的案件办结后才评查的模式,把评查端口前置,充分发挥案件质量评查的功能作用;第二种是探索建立案件同步审查监督机制,构建各尽其职、配合有利、制约有效的工作体系。
◇强化检察官办案内部监督机制需考虑:结合检察官履职情况建立负面清单,建立检察官办案全过程留痕的司法档案;对办案关键环节、节点,应分层次设立内部监督机制;充分利用各种信息化条件,强化案件评查制度与数据分析态势相结合;发挥检察官联席会议的指导作用;完善检察长、检委会对检察官的监督约束机制。
自2018年年底以来,检察机关自上而下进行内设机构改革,刑事检察部门实行“捕诉一体”办案机制,权责更加集中,主体地位更加突出。需完善内部监督机制,促进案件质量把控和监督,提供高效优质的法治产品和检察产品。
检察官办案质量制约因素
当前,有的案件办案质量仍存在一些问题,需要在已有质量评查、流程监控、检察官联席会议、纪检监察等方式的基础上作进一步完善强化。结合当前“捕诉一体”机制改革、实行认罪认罚从宽制度全面铺开等新形势,有三个因素需再思考:
一是权责不一致问题。2018年修订的人民检察院组织法第8条规定确立了检察官司法办案责任制原则。通过科学界定办案权力清单,完善司法办案责任制,实行谁办案、谁负责的办案机制。司法改革至今取得显著成效,但也面临一些问题:一方面,司法责任制改革取消传统的三级审批机制,在推行检察官办案独立性以及认罪认罚机制的同时,出现了因案件大部分由检察官主导决定导致案件结果因人而异的问题;另一方面,有少数检察官就案办案,没做到政治效果、法律效果和社会效果的统一,甚至个别检察官认为司法责任由其个人承担,其应具有完全的办案决定权。
二是检察官素能与案件高要求不相配问题。2018年刑事诉讼法修改规定“认罪认罚从宽制度”,检察机关作为国家追诉者、诉讼监督者、案件质量把控者多重角色,行为贯穿刑事诉讼的全过程,决定了检察机关在实行认罪认罚从宽制度中承担主导责任,是诉前程序的主导者。检察官要履行好指控选择权、量刑建议权和程序建议权三项责任,对检察官的司法责任和业务素能提出更高要求。一方面,要防止“捕诉一体”办案机制给检察官办案自由裁量权扩大带来权力滥用的风险。在认罪认罚案件中,需要对检察官办案权力通过内部监督的机制进行规范。如要加强对当事人认罪认罚自愿性审查,保障辩护权充分行使,证据开示、量刑建议和案件处理过程和结果等方面进行全程记录,有助于检察官严格把好认罪案件质量关。另一方面,案件质量很大程度依赖检察官的业务素能把握核实证据和法律适用的判断。
三是监督机制仍不完善。实行“捕诉合一”后,检察官办案决定权进一步扩大,但是,与之配套相适应的司法体制改革和办案监督机制尚未完全建立。目前,检察院更侧重对事后监督,事前、事中监督机制仍存在不足。该种情况主要表现在:案件评查权威性不足、评查结果应用效果不佳;检察官联席会议作为服务“咨询”作用,指引效力不强;尚未建立检察官对检察辅助人员的监督机制;监督效果不明显等等。
建立内部监督机制考量的维度
加强对检察官办案的内部监督,要在司法责任制改革目标指导下有序推进,坚持程序公正和实体公正并重,兼顾司法公正和办案效率。建立内部监督机制要正确处理好三种关系:
一要正确处理办案“放权”与“控权”的关系。检察官办案权的正确行使除需要具备不偏不倚、客观公正的司法理念和高标准的专业素能外,还需要内部办案监督机制的制约。检察官在刑事办案中存在两重角色:一种是,来自往返于案件事实与法律适用的司法办案主体;另一种是,司法办案的司法责任主体。检察官作为法律运用的主体,办案过程中需要一定的权限,这就需要“放权”;而作为司法责任的主体,需要受到监督制约,这就需要“控权”。双重角色中检察官无论发挥哪种角色作用,都离不开对检察官办案的内部监督。构建检察机关内部监督制度,能够促使检察官依法办案,一定程度上缓和或消除“放权与控权”之间的冲突。
在司法体制改革中,推行员额检察官独立办案责任制,“去行政化”比较明显,现在再强调对刑事办案的监督,会不会与司法改革的目标相悖?当然不会。检察院的同步监督是一种动态的监督运行机制,关注的是刑事办案业务质量,不会破坏检察官、办案组织办案的独立性,其最终目标是通过内部的监督制约,促进办案质量的提升。
二要注重办案同步监督和案件质量评查相结合的关系。“捕诉一体”背景下办案组织调整、扁平化管理中对办案质量如何进行有效的同步监督是目前面临的新问题。当前,对案件的监督方式主要通过案件管理部门建立案件质量评查机制,对已经办结案件以常规评查、重点评查、专项评查等形式对检察官的办案质量进行评价,在充分尊重检察官办案的独立性下,以此发挥案件质量评查结果对检察官办案质量的“指挥棒”作用。但是,案件质量评查这种对“已结”案件的评查已无法满足“捕诉一体”办案所要求的同步监督的需要。
解决案件质量评查和办案内部同步监督不相协调的问题,有两种思路:第一种是改变单纯的案件办结后才评查的模式,把评查端口前置,充分发挥案件质量评查的功能作用,对“捕诉一体”办结的案件有重点加强结案审核和评价,避免“问题案件”进入法庭。第二种是探索建立案件同步审查监督机制,这种同步监督机制在监督内容上,既可以对案件程序性进行监督,也可以对检察官办案过程遇到的实体性问题进行监督;在监督节点上,可以事前监督、事中监督和事后监督;在层级层面上,既可以对案件本身监督,又可以形成类案指导,甚至可以形成一套内部的办案标准。总的来说,同步审查监督机制的运行,实际上是在监督中指导、在指导中监督的过程,构建各尽其职、配合有利、制约有效的工作体系。
三要注重批捕权和公诉权的协调的关系。检察官的办案工作都应该围绕确保案件质量展开,不同阶段的批捕工作和公诉工作都应有自己的角色定位。对审查批捕工作,检察官除严格适用逮捕条件,可进一步思考案件能否经受得起审查起诉,法院能否作出有罪判决,这样在作出批准逮捕决定时能够更加审慎。在履行侦查监督时要更加积极主动及时跟踪,加强引导侦查取证,从起诉的证据标准要求提高侦查的科学性和合法性。对于公诉工作,因检察官在审前的主导作用,可以充分适用认罪认罚从宽制度,鼓励犯罪嫌疑人认罪认罚换取从轻处罚,实现审前程序“入罪出刑”的分流,从而促进宽严相济刑事政策的实现。
强化内部监督的对策建议
一是要完善检察官权力清单与健全司法档案相结合。实行“捕诉一体”的首要任务就是要对检察官权力清单进行全面梳理,制定符合检察权运行的检察官权力清单。另外,要结合检察官履职情况,对于应当履职而未履行的,要建立负面清单。只有对司法活动建立明确的权力清单和负面清单,做到权责相一致,才能真正落实司法责任制。此外,建立检察官办案全过程留痕的司法档案,把检察官的履职情况完整真实记入司法档案,并作为岗位调整、绩效考核和责任追究的依据,促进检察官的廉洁履职、全面履职和公正履职。
二是完善对办案关键环节、节点规制。检察官在司法办案过程可能会遇到案件质量风险或者影响公平公正的关键节点或环节,应该分层次设立内部监督机制,通过抓重点、抓环节来保证案件质量。如可建立备案管理制度、重点审查制度和业务指导制度,针对作出不起诉决定的普通刑事案件、被法院判处无罪的案件、撤回起诉的案件、公安机关对不批准逮捕决定不服要求复议、复核等案件重点关注和审查,加强对检察官的培训和指导。
三是强化案件评查制度与数据分析态势相结合。在当前智慧检务、检务公开等不断涌现的大数据背景下,检察院可以充分利用各种信息化条件改变办案模式,实现办案流程的信息化监控。案件质量评查应借助流程与信息有机结合的全线常态监控网络的效能,全面精准监控案件受理、信息填录、办案期限等内容,及时预警不符合标准的业务源头信息,精细研判出现异常波动的数据对应的案件特点、趋势,提炼苗头性、深层次问题,查找工作短板和薄弱环节,提升业务态势分析的针对性和实效性。
四是发挥检察官联席会议的指导办案作用。检察官联席会议作为一种选择性的咨询程序,是集结检察官多年的办案经验,对办案起指导的作用。一要对会议过程全程记录全程留痕,定期或不定期对会议的记录与案件最终处理结果进行比对和参照,并作为检察官业务水平的参考标准;二要把检察官联席会议作为案件质量评查的参考内容,检查检察官是否按要求召开会议,流程是否规范;三要对联席会议研究的类案进行总结,对共性法律适用问题形成统一标准,在部门范围内解决“同案不同诉”情况的发生。
五是完善检察长、检委会对检察官的监督约束机制。检察长对检察官正在办理的重大案件可以随时了解掌握案件进展和有关事项的处理情况,进行全面监督,通过对随机抽查或专项检查检察官所办案件,发现问题及时纠正;当检察长发现办案检察官在办案中有重大疏漏或者徇私枉法等重大问题的,按有关办法依法作出处理。检委会具有宏观指导、议事决策、业务管理和司法监督的功能,应发挥对检察官办案在事实证据、法律适用等方面予以监督指导。
(作者为福建省泉州市人民检察院检察长)
