原标题：学者视角|进一步完善药品监管渎职刑法规制
药品是保障人民群众生命健康的必需品,药品安全日益成为重大民生问题。近年来我国药品安全事件依然呈现高发频发的态势。刑法作为最严厉的法律制裁手段,要承担起加强药品监管,保障药品安全的重任。然而,当前刑法在惩治药品监管渎职犯罪时面临查处难、追究责任难、处罚轻等诸多问题,严重阻碍药品监督管理机制整体效用的发挥。
普通渎职罪规制药品监管渎职否定性评价不足。根据刑法对渎职罪采取的立法形式的不同,渎职罪可以分为普通渎职罪与特殊渎职罪两类,其中滥用职权罪与玩忽职守罪属于普通渎职罪,而环境监管失职罪、食品监管渎职罪、传染病防治失职罪等属于特殊渎职罪。在当前司法实践中,负有药品安全监督管理职责的国家机关工作人员渎职犯罪,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,适用刑法第397条构成滥用职权罪或玩忽职守罪。药品监管渎职行为具有严重社会危害性,而对药品监管渎职犯罪却并未作出专门的规定,依照普通渎职罪惩处药品监管渎职行为存在明显的评价不足问题。
(一)不符合罪刑均衡原则的内在要求。滥用职权罪、玩忽职守罪的法定最高刑为七年有期徒刑,若存在徇私舞弊情节特别严重的,法定最高刑为十年。与药品监管渎职行为严重社会危害相似的食品监管渎职行为,因刑法修正案(八)专门增加食品监管渎职罪作为第408条之一,并配置更为严格的法定刑,对食品监管渎职犯罪最高可以判处十年有期徒刑。频发的药品安全事故与药品监管渎职有密切关联,但相对药品渎职行为的重大危害,无论是滥用职权还是玩忽职守,处罚均偏轻。对于造成特别严重后果且不存在徇私舞弊情节的药品监管渎职行为,适用普通渎职罪只能在七年以下有期徒刑量刑,罪刑不均衡。
(二)不足以凸显对药品监管渎职行为的特殊打击。刑法在普通渎职犯罪之下,单独设立了环境监管失职、食品监管渎职等单独的渎职罪名,立法目的就是基于现实的需要,加大对某一类突出渎职违法犯罪的打击力度。2019年8月修订的药品管理法第150条规定,药品监督管理人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守,依法给予处分,而对于查处假药、劣药违法行为的失职、渎职行为,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员从重给予处分。该立法模式虽然与食品安全法相似,但负有食品监管职责工作人员的滥用职权或者玩忽职守行为在刑法中有专门的罪名进行规制,而药品监管工作人员刑事责任的规定却未单列。普通渎职罪更倾向于从实际危害后果的产生来惩处药品监管渎职行为,而对尚未造成严重危害后果但却产生严重危害药品安全风险的渎职行为达不到规制和预防的目的。药品监管类渎职行为的处罚标准与药品安全事故的责任认定标准不同,在一定程度上会造成行政处分与刑事处罚衔接上的困难。
此外,由于缺少专门的药品监管渎职罪,涉及药品安全的司法解释也未就药品监管渎职犯罪的司法认定作出较为明确的解释,不利于对药品监管渎职的惩处,这在一定程度上反映出对药品监管渎职犯罪的严重性、危害性认识不足,对惩治这些犯罪的必要性和重要性的认识不足。
改进刑法惩治药品监管渎职犯罪行为的建议。药品领域危害后果具有特定性,基于药品安全特殊保护的需要,药品监管渎职罪的设置和竞合原则,都体现了立法者从严惩处药品领域犯罪,与当今社会对于药品安全的现实需求相一致。
(一)增设药品监管渎职罪。药品领域监管人员的渎职行为有其特定的社会危害性,将此类行为从一般滥用职权罪和玩忽职守罪中分离出来,并设置单独、具体的监管罪名和法定刑,能够反映科学立法精神,在我国刑事立法中也有先例可循。药品监管渎职罪罪状和法定刑的设置,均可以参照食品监管渎职罪的立法规定。
药品监管渎职罪专门立法的价值具体体现在:首先,将药品监管渎职行为从众多的公职人员渎职行为中分离出来,凸显了立法者对药品安全的重视以及保护民生的强烈意图,彰显国家应对药品安全风险的决心。2009年实施的食品安全法中,对监管部门和认证机构人员失职、渎职的行为规定了降级、撤职或开除等行政处罚措施。2011年刑法修正案(八)对于造成特别严重后果的食品安全监管渎职行为可以判处食品监管渎职罪,最高刑期设定为十年,体现了刑法修改中加强对民生保护的主线和意图,食品监管渎职罪设立之后,食品安全问题大幅度减少。对药品安全问题的治理也应遵循这一思路。其次,有利于对药品安全监管部门人员形成强大的心理威慑作用,预防药品监管渎职违法犯罪行为。频发的药品安全事故与药品监管渎职有密切关联,但相对药品渎职行为的重大危害,现有的处罚偏轻,违法成本低,导致该领域职务犯罪高发。因此,从严打击该领域职务犯罪,增加执法者的违法成本,有必要增设“药品监管渎职罪”,借助刑法对药品安全监管部门人员的心理威慑,警示相关职能部门工作人员认真承担责任,建立一个负责高效的药品安全监管机制,在假药、劣药流入市场之前发现并解决问题,保障人民群众的生命健康安全。最后,有利于明确此类渎职行为的认定条件和处罚标准,便于司法机关司法运用。
(二)制定统一的药品领域刑法适用司法解释。完善药品安全刑法保障体系建设,在设立药品监管渎职罪的基础上,可以比照食品安全司法解释,制定统一的药品领域刑法适用司法解释,统一规定生产、销售假药,生产、销售劣药和药品监管渎职等药品领域犯罪行为的司法适用。
2013年5月两高《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》较为详细地规定了生产、销售不符合食品安全标准的食品,生产、销售有毒、有害食品,食品监管渎职罪等食品领域犯罪行为的司法适用问题。其中第16条从三个方面专门规定了食品监管渎职罪与其他犯罪出现竞合时的适用问题。以此为参考,药品监管渎职罪的解释条款主要包括如下三方面内容:第一,负有药品安全监督管理职责的国家机关工作人员同时构成药品监管渎职罪和徇私舞弊不移交刑事案件罪、商检徇私舞弊罪等其他渎职犯罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚;第二,负有药品安全监督管理职责的国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,不构成药品监管渎职罪,但构成其他渎职犯罪的,依照该其他犯罪定罪处罚;第三,负有药品安全监督管理职责的国家机关工作人员与他人共谋,利用其职务行为帮助他人实施危害药品安全犯罪行为,同时构成渎职犯罪和危害药品安全犯罪共犯的,依照处罚较重的规定定罪处罚。
(作者单位:上海大学法学院)
