原标题：以巡回检察强化刑罚变更执行监督
吴宗宪
刘福谦
丁西超
编者按刑罚执行关乎公平正义,刑罚变更执行是其中罪犯最关注、最影响教育改造效果的突出方面,也是社会关注的焦点,更是刑事执行检察监督的核心业务之一。减刑、假释、暂予监外执行监督有哪些关键环节和工作重点?如何紧密结合巡回检察改革实践强化刑罚变更执行检察监督?如何以强化刑罚变更执行监督为契机推进刑事执行检察工作创新发展?本期“观点·专题”聚焦“以巡回检察强化刑罚变更执行监督”,敬请关注。
“观点·专题”研讨嘉宾:
◇北京师范大学刑事法律科学研究院教授吴宗宪
◇最高人民检察院第五检察厅副厅长刘福谦
◇山东省人民检察院第五检察部主任丁西超
◇浙江省人民检察院第五检察部主任王美鹏
“观点·专题”主持人:
◇检察日报理论部编辑关仕新
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□2018年5月,最高检在全国部分检察机关部署开展为期一年的监狱巡回检察试点工作。试点工作一年期间,全国检察机关共对452个监狱开展1262次巡回检察,发出书面纠正违法和检察建议2808件,得到纠正2008件,与以往仅实行派驻检察相比,实践成效明显。尤其是刑罚变更执行工作中的一些深层次问题,在巡回检察中得到了进一步的发现和纠正。
□2019年1月至9月,全国检察机关对刑事执行监督提出纠正意见135959件。其中,对减刑、假释、暂予监外执行不当书面提出纠正25991人,同比下降13.2%;对刑罚监管活动违法书面提出纠正20446人,同比下降13%;对监外执行活动履职不当书面提出纠正23914人,同比下降10.3%;对财产刑执行不当书面提出纠正13977件,同比下降27.3%;对强制医疗执行中的违法情形书面提出纠正213件,同比下降22.3%。
通过合理改革做好刑事执行检察工作
吴宗宪
在我国,由检察机关对刑事执行工作进行监督,是具有中国特色的刑事司法制度。特别是随着“派驻+巡回”检察模式的深入推进,对于减刑、假释等刑事执行工作的监督更加高效、有力。刑事执行检察监督制度的设立及其运作,对于保证刑事执行工作的顺利进行,对于保证法律法规的准确执行,对于促进刑事执行中的公平正义等,都发挥着十分重要的作用。在新时代,面临新的形势和任务要求,要认真思考如何进一步促进刑事执行工作的公平性,促进刑事执行检察工作的科学化,应当重视相关理论研究,通过有效的理论研究促进实务工作的科学发展。
首先是评估研究。要科学评估刑事执行检察制度在促进刑事执行工作中发挥的积极效果。随着我国经济社会的不断发展,特别是随着依法治国观念的深入人心,监狱工作者的法律意识显著增强,罪犯的权利意识也有很大发展。新形势下,刑事执行检察制度对于刑事执行工作进一步发挥促进作用的着力点在哪里,对发挥作用的方式方法提出了怎样的新要求,等等,都需要进行科学的评估研究。通过这样的评估研究,不仅可以了解刑事执行检察工作的总体效果,而且也可以发现影响总体效果发挥的观念问题、制度问题和实践问题,有利于深入认识刑事执行检察制度的价值作用,找到改进和完善刑事执行检察制度的准确途径。
其次是比较研究。通过中外比较研究,充分了解国际社会中刑事执行工作与刑事执行监督的情况,了解其他国家刑事执行工作有效进行的经验,从中获得启发,找到可以借鉴的信息。根据笔者了解,还没有发现与我国刑事执行检察制度完全相同的制度设计,类似的制度可能是英国的首席监狱督察员制度。该督察员不常驻在某个监狱,而是对问题突出的监狱进行专门视察,然后写出内容十分详尽的报告,其中既有问题描述和原因分析,也有如何改进和预防的具体建议。报告提交给内政大臣后,内政大臣要求所有的监狱进行整改。不过,与我国的刑事执行检察制度不同的是,督察员机构和监狱同属于一个系统。我们也应当研究这类机构顺利开展工作的经验,探讨是否有可以借鉴的内容。
最后是改革研究。要研究如何通过合理的改革做好刑事执行检察工作。人少事多是刑事执行检察官面临的持久性问题,数量很少的刑事执行检察官要面对数量众多的刑事执行工作者(监狱工作者)及其工作对象(罪犯),在这样的情况下,就要考虑通过使用人工智能等技术性的工作技术改革、变事后监督为事中监督等工作方式改革,努力提高刑事执行检察效率。同时,要科学选择重点领域如违法减刑和假释等问题进行刑事执行检察,只有这样,才能把有限的人力资源聚焦使用于最需要进行检察的工作上,以期取得良好监督效果。
紧抓重点推进刑事执行检察创新发展
刘福谦
刑罚执行作为刑事司法活动的最后环节,事关刑事司法功能的实现,事关国家的政治安全和社会和谐稳定,依法对刑罚执行活动实行法律监督是检察机关的一项重要职责。减刑、假释、暂予监外执行等刑罚变更执行是刑罚执行中容易滋生腐败、产生执法司法不公的重点环节,党中央高度重视,社会普遍关注。近年来,在各级党委的坚强领导下,检察机关按照刑诉法、监狱法等有关法律规定,与刑罚执行机关、人民法院既分工配合又相互制约,对减刑、假释、暂予监外执行活动依法实行法律监督,确保刑罚执行工作依法有序开展。随着新时代社会主要矛盾的转化,人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有了更高的需求,对刑罚变更执行及其法律监督工作有了更高的要求。检察机关全面推进监狱巡回检察工作后,将坚持以人民为中心的发展理念,通过开展监狱巡回检察进一步强化对减刑、假释、暂予监外执行的法律监督,不断满足人民群众对刑罚变更执行工作的新期待,为社会不断提供优质的法治产品和检察产品。
一是把有钱人、有权人的刑罚变更执行作为巡回检察的重点。在2019年7月19日中央政法委召开的政法领域全面深化改革推进会上,中央政法委书记郭声琨要求:“全面推开监狱巡回检察,充分发挥‘巡’的优势、‘驻’的便利,主动发现违法减刑、假释、保外就医等突出问题,防止有钱人、有权人成为法外之人。”近年来,为进一步规范减刑、假释、暂予监外执行,切实防止司法腐败,中央政法委、最高检、最高法、司法部、公安部等相关部门按照中央有关要求,结合各自工作实际出台了一系列规范性文件,从严把实体条件、完善程序规定、强化责任追究等方面,对减刑、假释、暂予监外执行工作作了明确规定。检察机关按照有关要求充分履行法律监督职能,依法加强对减刑、假释、暂予监外执行提请、审理、裁决、执行等各个环节的监督,刑罚变更执行工作得到了进一步规范。下一步,我们将按照中央政法委和最高检党组有关要求,把刑罚变更执行工作作为巡回检察工作的重点,尤其是职务犯罪等重点罪犯的刑罚变更执行。我们将在巡回检察工作中充分运用调阅材料、实地调查、组织谈话、调查问卷等方式开展检察工作,尤其是罪犯重大立功或减刑幅度大、间隔时间短、考核计分高、假释考验期长等重点案件,从实体要件和程序要求等方面严格审查,主动发现和监督纠正减刑、假释、暂予监外执行活动中的违法问题。
二是部署开展刑罚变更执行专项巡回检察。为确保监狱巡回检察工作规范开展,2019年1月,最高检印发了《人民检察院监狱巡回检察规定》(下称《规定》)和《人民检察院监狱检察工作目录》(下称《目录》)。在《规定》中,明确将减刑、假释、暂予监外执行工作作为巡回检察的重点之一,并且在《目录》中作为单独一章,对刑罚变更执行检察的具体内容和方法作出了明确具体规定。监狱巡回检察工作部署开展以来,按照最高检党组有关工作部署,最高检直接组成巡回检察组,由党组副书记、副检察长邱学强带队,先后三次对四川省邛崃监狱、浙江省宁波市黄湖监狱和青海省东川监狱直接开展巡回检察。下一步,我们准备对这三个地方组织巡回检察回头看,对上轮巡回检察发现问题的整改落实情况进行检察,同时,我们也会对相关监狱和检察机关刑罚变更执行及其法律监督工作开展情况进行检察。另外,我们正在研究制定最高检直接开展监狱巡回检察的实施办法,准备在明年采取最高检直接开展巡回检察和组织跨省交叉巡回检察两种方式,重点对各地刑罚变更执行及其法律监督工作开展情况进行专门检察,进一步落实中央有关工作要求,回应社会关切,维护司法公正。
三是严肃查办违法减刑、假释、暂予监外执行背后的职务犯罪。2018年10月新修订的刑事诉讼法赋予了检察机关对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正犯罪案件的侦查权以及机动侦查权。赋予检察机关一定的侦查权,是党中央科学判断反腐败斗争新形势、顺应时代新要求作出的重大决策部署,是中国特色法律监督制度科学发展中作出的重要制度设计,也是我国反腐败工作大局的重要组成部分。在下一步的检察工作中,我们将把巡回检察与职务犯罪侦查有机结合,充分发挥巡回检察的“利刃”作用,通过查阅有关减刑、假释、暂予监外执行案件材料,与服刑罪犯谈话,设置巡回检察信箱等方式发现违法减刑、假释、暂予监外执行背后的职务犯罪线索,严肃查办一批徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行的职务犯罪案件。同时,通过职务犯罪案件的查办,进一步强化巡回检察的效果,实现巡回检察和职务犯罪侦查工作的相互促进和提升。
四是修改完善相关规定。随着巡回检察工作的全面推开,对于一些地方反映的巡回检察和派驻检察分工不明确、不能有效结合等问题,我们将会进行深入的调查研究,并在此基础上尽快修改《人民检察院监狱检察办法》,进一步明确巡回检察和派驻检察的职责划分,在下步工作中充分发挥“巡”的优势和“驻”的便利,着力提升监督实效。同时,结合新时代刑罚变更执行法律监督工作的新特点和人民群众的新期待、新要求,在《人民检察院办理减刑、假释案件规定》的基础上,制定检察机关办理减刑、假释、暂予监外执行案件指引,进一步细化人民检察院办理减刑、假释、暂予监外执行案件工作流程,推动这项工作持续规范、深入开展。
“六步曲”破解减刑假释检察监督难题
丁西超
对减刑、假释、暂予监外执行进行监督是检察机关法律监督职能的重要组成部分,是保障刑罚执行公平公正的重要制度设计。多年来,检察机关认真履行刑罚变更执行检察监督职责,依法监督纠正减刑、假释违法和不当案件,取得较好监督效果。但随着形势的发展,减刑、假释监督工作也面临着不少困难和问题,如何在充分发挥“巡”的优势和“驻”的便利的基础上进一步提高监督水平,更好地维护刑罚变更执行公平公正,激励罪犯改造,成为检察监督工作亟待解决的课题。
一、加强顶层设计,确保减刑、假释公平公正。一是修改完善《人民检察院监狱检察办法》《人民检察院办理减刑、假释案件规定》,制定减刑、假释案件办案指引,明确减刑、假释案件监督各环节的办理流程、职责任务和办案时限,明确证据种类、证据规格、证明标准和证明责任等。二是制定出台依法推进假释的指导意见,明确假释的实质性条件把握标准,特别是对“假释后没有再犯罪的危险”予以进一步的明确,增加可操作性,逐步提高假释适用率。三是探索设置减刑撤销制度。对被裁定减刑的罪犯设置与减刑幅度相对应的考验期,有效防止减刑后发现罪犯虚假悔改、抗拒改造甚至又犯罪而难以撤销的弊端。
二、进一步突出监督重点,着力提升监督质效。严格贯彻中央有关精神和政策要求,对减刑假释案件落实案件化、实质化办理。一是明确重点对象。继续做好对“三类罪犯”等有钱人、有权人减刑、假释活动的监督,主动发现违法减刑、假释等突出问题,坚决杜绝有钱人、有权人“提钱出狱”“以权赎身”,成为法外之人。二是抓好关键环节。突出容易发生问题的罪犯岗位调整、计分考核、立功奖励、违规惩戒、提请呈报、裁定决定等关键环节,充分运用调查核实权,逐案认真审查,深入查找问题。对经调查核实的违法违规问题和不当案件,坚决予以监督纠正。三是注重减刑、假释与财产性判项履行相挂钩,促使罪犯主动履行财产性判项。对有证据证明罪犯确有履行能力而不履行财产性判项的,从严掌握减刑、假释,绝不让犯罪分子逃避处罚、在经济上得到好处。
三、统筹适用减刑、假释,促进提高假释适用率。认真落实《关于加强和改进监狱工作的意见》中关于依法提高假释适用率的要求,在日常监督过程中,既要监督监狱严格把握提请假释的适用条件和情形,又要监督监狱切实做到在罪犯同时符合减刑和假释条件时,优先适用假释。对违法假释的要依法提出纠正意见;对可以提请假释而监狱未提请的,可以依法向监狱提出建议提请假释的意见。充分发挥假释激励罪犯改造、促进罪犯顺利回归社会、预防和减少重新犯罪的功能优势。
四、加强协调配合,统一司法执法尺度和标准。秉持双赢多赢共赢监督理念,既依法监督、敢于监督、善于监督,又注重加强与人民法院、刑罚执行机关等有关部门的工作配合,共同研究解决影响和制约减刑、假释及监督工作的问题和困难,通过联席会议、会签文件、联合检查等方式,推动统一减刑、假释办案标准和尺度,研究解决减刑、假释工作中存在的问题和分歧意见,确保减刑、假释各环节工作顺畅衔接。
五、注重发现和查处减刑、假释过程中发生的相关职务犯罪案件。注重发挥通过办理减刑、假释案件发现职务犯罪线索,以办案促监督的独特优势作用,在减刑、假释监督工作中,注意从违法办理减刑、假释案件背后,深挖细查司法渎职侵权违法犯罪线索,特别是对社会关注度高、人民群众反映强烈的有权人、有钱人通过非法手段获得减刑、假释,搞“假立功”等问题背后的职务犯罪案件,强化监督的效果。
六、加强信息化建设,提高减刑、假释监督工作科技含量,缓解案多人少的矛盾。一是结合新形势下减刑、假释监督及对监狱实行巡回检察的工作实际,优化完善统一业务应用系统中减刑、假释办案流程,提升监督质效。二是完善减刑、假释网上协同办案平台,实现执法信息全面贯通、共享,促进减刑、假释监督工作更加规范、有序。三是研发“减刑、假释智慧办案平台”,实现减刑、假释案件计分考核、提请条件、报请程序等相关数据的智能分析和自动填录,借用信息化手段辅助司法办案,提升减刑、假释案件办理精准度和公正性。
借助智能化提升刑罚变更监督质效
王美鹏
实务中,减刑、假释监督案件通常采用批量集中办理的模式,具有案件量大、审查时间短、书面审查为主等特点。近年来,一系列有关减刑、假释的法律法规和规范性文件相继出台,减刑、假释审查内容大幅增加,办案难度增大,对检察人员的办案能力和水平也提出了更高要求。根据统计,目前浙江省办理有期徒刑减刑案件的审查规则达59条,审查项目达50项。与此同时,以大数据、人工智能为代表的新一轮科技浪潮对法律监督提出新要求,加强减刑、假释检察监督与信息化的深度融合,探索减刑、假释检察监督智能化辅助审查,提升办案质量效率,具有较为迫切的现实需求。
一、加强基础建设,夯实智能审查基础。近年来,检察机关坚持把科技强检作为提高刑事执行监督能力和效率效果的重要途径,持续加强以“两网一线一系统”为代表的信息化基础建设。2011年以来,派驻监管场所检察室不断推进派驻检察室与监管场所信息联网、监控联网和检察专线网支线建设,“两网一线”建设目前已基本实现全覆盖。2016年底,全国检察机关又开始部署使用检察机关统一业务应用系统执检子系统,作为全国四级检察机关上下贯通、横向联系的重要办案信息平台,执检子系统的上线运行,有效提升了执检工作科技含量和信息化水平。
二、破除信息壁垒,实现审查关口前移。检察机关对减刑、假释的同步监督,不仅要做好减刑、假释提请、庭审和裁定环节的审查,也要做到对罪犯考核奖惩的源头监督。计分考核决定罪犯表扬奖励个数,直接影响罪犯悔改表现的认定和提请减刑的频率和幅度,是减刑、假释重要的考量因素之一。去年以来,浙江省检察机关自主研发计分考核智能分析系统,该系统突破部门间数据壁垒,以监狱计分考核系统为基础,获取监狱各分监区计分考核数据,根据检察机关的审查重点设定条件对考核数据进行筛选,对于罪犯计分考核分数偏高、因违规违纪一次性扣分20分以上或月累计扣30分以上、年度专项加分累计超过600分等情况进行重点筛选,再对筛选结果进行算法分析,对异常计分考核情况及时提醒检察人员进行重点关注。检察人员根据系统分析结果有针对性地调取罪犯的考核审批情况及“罪犯考核月评表”,严格审查罪犯考核加扣分情况是否与实际相符,对于违法违规情况及时进行监督纠正,从源头上确保减刑、假释提请活动的公平公正。
三、实现繁简分流、突破案多人少瓶颈。目前执行机关按批呈报减刑、假释案件,这一做法要求检察机关在短时间内完成大量案件的实质审查、信息填录和文书制作,给办案人员带来巨大压力。为破解案多人少矛盾,保证案件办理质效,浙江省检察机关会同信息技术部门开发了减刑、假释智能办案辅助系统,由检察人员对现行的减刑、假释法律法规进行总结归纳,提炼出罪犯减刑、假释审查规则,在此基础上,与技术人员密切配合,将法律语言转化为计算机语言,编写计算机能够识别的研判规则和项目,确定了减刑、假释案件审查规则99条、审查项目81个、审查模型33个,适用于死刑缓期执行减刑、无期徒刑减刑、有期徒刑减刑和假释等全部类型的案件。审查案件时,系统根据罪犯档案和提请信息进行智能识别、分析,对符合审查规则的减刑、假释案件自动提出审查意见,对“三类罪犯”、确有履行能力而不履行财产性判项的罪犯以及疑似存在问题的案件,进一步提示检察人员进行重点审查,实现了案件办理的繁简分流,避免了简单重复的审查工作,检察人员才可以把更多的时间精力聚焦于疑难案件的审查办理。全部案件办理完毕后,系统会将案件信息一键填录至执检子系统,并自动生成规范化审查、监督文书,极大提升了信息填录的及时性和准确性。该系统自2019年1月在全省推广使用以来,实现了减刑、假释案件审查、填录的智能化,节约办案时间达50%以上,有效提高了监督效率。
四、实现网上协同,大力提升办案质效。智慧检务绝不是检察一家的智慧,而需要整合相关政法部门的数据资源,使办案数据流通起来。近年来,浙江省检察机关积极对接公安机关、法院、刑罚执行机关建立政法一体化办案平台,减刑、假释案件办理实行网上录入、网上办理、网上流转,实现减刑、假释案件全流程互联互通,进而实现公检法各机关联合办理案件等功能。检察机关将减刑、假释智能办案辅助系统与一体化办案系统进行对接,依托一体化办案系统搭建“信息高速公路”,实现了减刑、假释案件提请数据一键接收、监督意见线上流转、办理情况全程掌握,从制度和技术上确保监督到位。
目前,检察监督智能化还处于起步阶段,人工智能与检察工作的深度融合还有很长的路要走。为满足人民群众对减刑、假释更加公平公正的新期待,检察人员对监督办案更加便捷高效的新需求,更高端的检察信息化产品必将孕育而出,为法律监督插上信息化翅膀。
王美鹏
