原标题：从协调组织到政府部门，中国应急管理制度之变
在以往的应急管理体制下，协调往往是借助高层次领导的权威。而组建应急管理部要实现的是依靠制度进行协调。
▲图片来源：新京报网
应急管理体制是一个国家应对突发事件的组织方式。体制具有刚性，决定机制，是影响应急管理效率最为关键的因素。
回顾70年发展的光辉历程，新中国应急管理体制的演进存在四个里程碑：一是1950年成立的中央救灾委员会；二是1989年成立的中国国际减灾十年委员会；三是2005年成立的国务院应急管理办公室；四是2018年组建的应急管理部。
一、中央救灾委员会
中国是一个自然灾害频发的国家，素有“无灾不成年”之说。新中国成立之初，百废待兴，百业待举，社会相对于灾害风险十分脆弱。
1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》。该法第十八条规定，政务院（国务院的前身）设立政治法律委员会，负责指导内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会工作。内务部即民政部的前身，履行灾害救济职能。
1950年2月27日，政务院政治法律委员召开会议，成立了中央救灾委员会。作为全国救灾工作的最高指挥机关，它由政务院副总理、政治法律委员会主任董必武担任主任，委托内务部负责中央救灾委员会日常工作，并将中国的救灾方针确定为“生产自救、社会互助、以工代赈、辅之以必要的救济”。
中央救灾委员会的成员包括内务部、财政经济委员会、财政部、农业部、水利部、交通部、铁道部、贸易部、卫生部、中华全国妇联等多个部门。显然，这是一个高层次的议事协调机构。
作为一个传统的农业国，洪灾、旱灾和蝗灾是自然灾害的“三甲”。治国必先治水。在成立中央救灾委员会的同时，我国还于1950年6月3日成立中央防汛总指挥部，董必武副总理任总指挥，办公室设在水利部。根据历史经验，大灾过后有大疫。1949年10月27日，我国成立中央防疫委员会，同样由董必武担任主任。
这样，以中央救灾委员会为核心、中央防汛总指挥部和中央防疫委员会为两翼、以各相关职能部门为基础，三个高层次议事协调机构形成中国灾害管理的“雁行模式”。1954年9月，随着第一部《宪法》的出台和国务院的成立，政治法律委员会的使命宣告完成。
相对而言，改革开放前，我国社会复杂程度低，灾害管理的协调要求并不高，只局限在防洪、防疫等领域。
二、中国国际减灾十年委员会
1987年12月11日，第42届联合国大会将20世纪90年代确定为“国际减灾十年”。其主要目标是：通过国际社会、特别是发展中国家的共同努力，削减因灾害而造成的生命、财产损失和经济扰动。
1988年11月5日，国家民政部、经贸部、外交部等十一个部门向国务院提交《关于成立中国“国际减灾十年”委员会的请示》。次年3月1日，国务院批复，同意中国“国际减灾十年”委员会成立。这一机构属于部际协调机构，由民政部牵头。
通过参加“国际减灾十年”计划，我国防灾减灾能力得到巨大的提升，实现了救灾与减灾的结合，并加强了与国际社会的减灾合作。1991年5、6月间，华东水灾发生，安徽与江苏受损最为严重。在应对过程中，中国改变了封闭的救灾模式，第一次呼吁国际社会提供援助。
2000年，随着“国际减灾十年”接近尾声，“中国国际减灾十年”委员会的存续成为一个关键问题。这一年的10月11日，我国将“中国国际减灾十年”委员会更名为“中国国际减灾委员会”，办公室设在民政部。其主要任务是：研究制定国家减灾工作的方针、政策和规划，协调开展重大减灾活动，指导地方开展减灾工作，推进减灾国际交流与合作。
从职责定位看，中国国际减灾委员会的业务范围已远远超过国际防灾减灾合作，同时也负责国内灾害管理。从性质上看，该组织不再是部际协调机构，而演变为一个议事协调机构。2005年4月2日，国务院办公厅发文，将中国国际减灾委员会更名为“国家减灾委员会”，使其名实相符。
此外，自20世纪80年代末以来，我国还成立了国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国务院安委会等议事协调机构。
这些机构的建立，从一个侧面反映出我国灾害越发具有复杂性与跨界性。可是，这些机构以议事为手段、以协调为目的，没有独立的机构与编制，且各成员单位存在重叠、交叉，在应对巨灾时“虚”有余而“实”不足。
三、国务院应急管理办公室
2003年的“非典”疫情成为一个引人注目的焦点性事件，推动了我国应急管理的发展。
这场突发事件表明，人类进入21世纪后所面临的风险具有明显的复杂性、不确定性、新奇性、异常性、跨界性等特征，必须对应急管理体制重新考量。受这一突发事件的驱动，我国以综合性为特征的现代应急管理体制开始出现。
2005年，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室，承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行应急值守、信息汇总和综合协调三大职能，发挥运转枢纽作用。随后，省区市、地级市和县级市政府也在办公厅（室）内部设立应急办。
应急管理是应对突发事件的活动。在我国，突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类。2003年之前，我国应对灾害、事故、疫情、严重事件的活动都可以被宽泛地看作是应急管理的范畴。但是，“非典”疫情之后，我国应急管理开始具有综合性特征，即对各类突发事件进行综合性统筹与应对。
一个机构存在的主要意义在于其不可替代的价值。在应急办的三大职能中，综合协调最为关键。但是，应急办由于规格较低、权威性不足等原因，难以履行这一职责，存在“小马拉大车”的困境。每当巨灾发生，这一局限就尤其突出。而且，应急办与高层次议事协调机构以及专门职能部门同时并存，它们彼此间的关系混乱、职责不清。
但是，应急办以“一案三制”建设为核心，为我国初步确立了综合性应急管理的制度安排，其努力方向是正确的，历史性功绩不能抹杀。
四、应急管理部
2018年，我国整合11个部门的13项职责，组建应急管理部。其中，原国务院办公厅的应急管理职责也被划转到应急管理部。而且，其还承担了国务院抗震救灾指挥部、国家森林草原防灭火指挥部、国家防汛抗旱指挥部、国家减灾委、国务院安委会五个高层次议事协调机构办公室的职责。
组建应急管理部是我国完善应急管理体制、提升应急管理能力的一项重要举措。
与前三个应急管理组织相比，应急管理部的组建，标志着我国应急管理的主导性组织由虚到实的发展。
应急管理部将五个高层次议事协调机构办公室与国务院应急办整合在一起，进一步理顺了关系、强化了协调的力量。自成立以来，应急管理部成功地组织、协调应对了山东寿光水灾、金沙江-雅鲁藏布江堰塞湖事件、台风“利奇马”等重大突发事件，改革成效得以彰显。
同时，在应急管理部的努力下，近20万公安消防、武警森林部队顺利转隶，组建成国家消防综合性应急救援队伍，应急救援更加有力。
可以说，现有的应急体制设计体现出一种理念，既“站在云端”，又“脚踏实地”。而且，在以往的应急管理体制下，协调往往是借助高层次领导的权威。而组建应急管理部要实现的是依靠制度进行协调。
当然，面对日益复杂的公共安全形势，应急管理更加需要强有力的协调以及与协调相匹配的权威。应急管理改革是一个整体性、系统性、协同性的工程，需要立足长远、持续发力。
我们相信，随着改革进程的深入推进，统一领导、权责匹配、高效权威的大国应急体系，一定会为中华民族实现伟大复兴的梦想提供更加坚实有力的安全保障。
□王宏伟（中国人民大学公管学院副教授）
编辑：李冰冰校对：危卓