原标题：全面推进生效裁判监督做强民事检察之基石
张卫平
郭小冬
冯小光
李欣宇
本期“观点·专题”主持人:
◇检察日报理论部编辑刘卉
专题嘉宾:
◇中国民事诉讼法学研究会会长、天津大学卓越教授张卫平
◇天津师范大学法学院副院长、教授郭小冬
◇最高人民检察院第六检察厅厅长冯小光
◇北京市人民检察院第六检察部主任李欣宇
编者按最高检党组提出,要推动“四大检察”全面协调充分发展,做强民事检察工作。民事生效裁判监督是民事检察监督的基础性、核心性业务,做强民事检察工作首先要求做强民事生效裁判检察监督工作。进一步加强民事生效裁判监督,检察机关应做好哪些方面工作?民事生效裁判监督的基本理念及具体实现路径是什么?民事生效裁判监督实践中有哪些特色工作经验值得总结推广?为此,本期“观点·专题”聚焦“生效裁判监督:做强民事检察之基石”,敬请关注。
讲策略抓重点全面推进生效裁判监督
中国民事诉讼法学研究会会长、天津大学卓越教授张卫平
天津师范大学法学院副院长、教授郭小冬
为了落实宪法关于检察监督权的规定,我国民事诉讼法制定时确定了“检察机关有权对民事审判活动进行法律监督”的基本原则。在制度化方面,进一步具体为对生效裁判的事后监督,即通过抗诉来启动对生效裁判的再审以纠正审判机关的错误。
2012年,民事诉讼法修改时扩充了检察机关对民事诉讼的法律监督,由对“民事审判活动”修改为对“民事诉讼”的法律监督。根据此规定以及其他更为具体的规定,检察监督的范围不仅拓展到所有审判程序和执行程序,还包括了审判人员的违法行为。由此,检察监督从结果监督扩展为过程监督,监督手段也增加了更为积极的检察建议。
但是,应当承认,除了审判监督程序的监督之外,民诉法对其他领域的检察监督的规定并不具体。职权的规定与职权的具体实现并不是等值的,职权的规定是一种对权力的确认,但职权的具体实现是一个策略问题,必须考虑职权实现的具体条件,包括检察监督的目的、功能、成本和法治的基本要求等因素。现阶段,进一步加强对生效裁判的检察监督无疑是一种正确的实施策略。
我们认为,进一步加强对民事生效裁判的监督,检察机关应该着重做好以下六个方面的工作:
第一,加强对民事生效裁定的监督。以往的检察监督实践以对判决的监督为主,鲜有对裁定的监督。原因是多方面的。法院作为被监督者,当然要对“生效裁判”这一概念作限缩解释,因此就出现了检察机关对裁定提起抗诉而被法院以法无明文规定为由驳回的情形。我国再审程序的原始设计是为了纠正实体结果的错误,追求的是实体正义。因此,作为发动再审程序主要途径之一的检察监督,必然要以对实体判决的监督为重点。但是,我们必须要认识到对裁定监督的重要性。一方面,裁定是用来解决程序问题的,对裁定的适用贯穿诉讼程序的始终,对裁定的监督就是对程序的监督;另一方面,裁定有明确的适用范围与条件,审查裁定是否错误只涉及合法性而不涉及事实认定和价值判断的问题,简单、明确、易于判断。因此,对裁定的监督是实现程序正义的保障手段。
需要注意的是,民事诉讼裁定种类众多,检察机关在具体开展监督工作的时候需要综合考量,讲究监督效用。原则上,应当是只有那些严重违反程序正义的裁定才有必要动用高成本的检察监督。
第二,明确检察监督的重点领域。民事纠纷种类繁多。检察机关受自身职能及条件的限制,没有必要也不可能对每一类型的民事纠纷都进行监督。为了提高监督的实效性,必须确定检察监督的重点领域。既然检察监督是国家的法律监督,那么就应当以维护国家利益、社会公共利益和涉及社会影响面大的案件为中心。例如,涉及众多消费者合法权益的案件、大规模侵权的案件、涉及身份关系的案件以及其他具有社会性影响的案件。
第三,以事后监督为原则,必要时对程序(诉讼程序和执行程序)实施主动介入和干预。检察监督权并非是一种决定性、替代性的权力,它具有辅助性和保障性。我们应当鼓励当事人积极采取通常的救济手段,例如上诉、申请复议,这样成本更低,代价更小,效率更快。坚持事后监督既能够避免监督权对审判权的干预和替代,也可以防止检察机关为当事人利用,还可以避免诉讼程序因监督被多次中断而造成的迟延和效率低下。坚持事后监督并不排斥检察机关的积极介入和过程监督。在那些可能涉及国家、社会、个人重大利益或者可能产生重大社会影响的诉讼和执行环节,检察机关就可以主动介入和干预。当然,也需要我们完善主动介入和干预的程序规范,设定介入的必要条件。
第四,运用案例指导制度,及时推出具有指导意义的监督案例,以便对生效裁判检察监督实践活动起到指引作用。指导性案例的选择应当注意类型化和适时性,充分发挥其对法律法规的解释功能。
第五,加快民事监督检察力量的培养,确保检察监督业务的人力、业务水平与知识资源足用。长期以来,我国检察机关的工作以刑事业务为主,相应的部门设置、人员招聘、知识储备和业务培训等均以此为核心。民事监督检察官无论在数量上还是知识储备方面均无法满足新形势下的业务需求。作为民事检察监督者,不仅要具有扎实的民事实体和程序法律知识,还要有民事实体法和程序法的思维,以及丰富的办理民事案件的经验。如何加快民事检察监督人才的培养是需要认真对待的课题。
第六,加强检察监督的内部程序制约,确保监督的正当性和实效性。
在检察监督实践中,无论是抗诉还是发出检察建议,或是驳回当事人申请检察监督的请求,都需要检察机关审查后才能作出决定。为了确保决定作出的客观性以及审慎运用监督权,检察机关应当加强监督的内部程序制约。最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》充分考虑了监督权行使的自我约束问题,在强化内部监督制约方面作出了详细的规定,需要我们在监督实践中切实落实这些规定。
立足“精准监督”推动民事生效裁判监督工作科学发展
□最高人民检察院第六检察厅厅长冯小光
新一届最高检党组在民事检察领域提出并强调“精准监督”,为新时期民事检察工作提供了基本遵循。民事生效裁判监督是民事检察的重要职能,在全部民事检察工作中居于基础性、核心性地位。做好新时期民事生效裁判监督工作,必须自觉把“精准监督”理念贯穿到监督的全过程,做到精准发现、精准审查、精准处理,不断提升监督质量和实效,为做强民事检察奠定坚实基础。
一是精准发现。精准发现的本质是准确把握民商事审判活动基本规律,把握民事诉讼活动基本规律,了解相关经济社会领域发展动态。民事生效裁判监督应当聚焦公权力,即民事审判权,而不是民商事案件当事人私权,应当关注民事审判权权力结构、运行方式、适时动态变化等情形,进而实现“精准监督”。民商事案件是经济社会的真实写照,像婚恋观的演化、金融产品创新、用工制度改革、清理僵尸企业、互联网电商、物流仓储金融化、一线城市房地产调控措施、建筑业改革等,所有经济社会的发展变化都会真实地体现在民商事诉讼案件中,是经济基础构成要素的变化在上层建筑领域的真实反映。民商事案件涉及经济社会的领域广泛,案件数量很大,传统类型案件和新类型案件均很多,法律关系复杂,审判思路理念更新换代快,民事检察官应当适时理解把握民事审判活动的规律和动态,把握民商事法官行使裁量权的分寸与尺度、裁判的思路与理念、判决与调解的关系、法官与律师、当事人诉讼中的各自语境及诉讼技巧等,以实现“精准监督”。在充分了解民商事审判活动规律基础上,积极探索和把握民事检察监督的特殊规律。民事检察监督的本质是去除影响民事审判权运行质效的瑕疵,提升民事审判权运行效率,有效及时充分地保障公民行使诉权和实体权利,维护民事审判权便民利民和质量效益皆优的设计初衷。行使民事检察权的起点在于精准发现监督对象即民事审判权运行中存在的瑕疵或缺陷,这些瑕疵也包括在民事审判权运行中产生的司法人员枉法、行为人从事虚假诉讼等违法活动。这是民事检察监督精准发力的前提和基础。在实务操作层面上,为落实“精准监督”,省级以上检察机关应探索实行案件繁简分流的工作机制,对明显不符合监督条件的案件简化办理程序,及时准确发现有监督价值的案件,以提升监督的针对性和有效性。同时,还要增强主动发现案件线索意识,对涉嫌虚假诉讼、产生重大社会影响、引起舆情高度关注等有依职权主动监督必要的民事生效裁判,积极主动履行检察监督职能。
二是精准审查。对民事生效裁判提出监督意见,结果可能会动摇生效裁判的既判力,必须慎之又慎,让每一个监督案件都能经得住历史检验。这就要求检察官审查案件时,必须坚持“精准监督”思维,秉持工匠精神,以严谨的态度对待每一个案件,做到“该监督的一个也不放过,不该监督的一个也不凑数”。民事生效裁判监督案件涉及到当事人各方的权利义务分配,检察官在审查案件时必须秉持客观公正立场,不能先入为主,偏听偏信,做当事人一方的“代言人”。要严格遵循举证责任分配原则和证明标准,注重通过组织当事人听证、调查核实等方式,准确审查认定案件事实。对疑难复杂案件,要注重“借助外脑”,通过听取专家咨询意见、进行大数据分析检索等方式辅助检察官对案件的处理提供参考意见。为了保证监督的准确性,对提出监督意见的案件,原则上应经审批程序等严格把关。待条件成熟时,逐步过渡到由员额检察官独立作出决定。
三是精准处理。检察机关对民事生效裁判的监督,可以采取抗诉、再审检察建议和检察建议等多种监督方式,每种监督方式都有其适用范围和特点。实践中,应当根据生效裁判的性质和监督内容,来选择适用合适的监督方式,以体现监督的精准性。一般来说,如果生效裁判仅在事实认定上存在错误或者违反法定诉讼程序,这类案件由同级检察机关通过再审检察建议方式进行监督,与提请上级检察院抗诉的监督方式相比,更有利于问题解决和节省司法资源。如果生效裁判在适用法律方面错误,对同类案件的处理具有一定的指导意义,则更适宜提请上级检察院采用抗诉方式进行监督。对调解书的监督,应当区分不同情况选择适当的监督方式:如果调解书存在损害国家利益或者社会公共利益情形,应当依法提出抗诉或者再审检察建议;如果调解违反自愿原则或者调解协议内容违反法律规定,考虑到民事诉讼法第208条规定未将其作为抗诉或者再审检察建议事由,则应通过检察建议方式进行监督。另外,对于不适用再审程序纠正的裁判,如法院在特别程序或破产程序中作出的裁判,检察机关经审查发现确有错误的,则可以通过检察建议方式进行监督。
在民事生效裁判监督工作中贯彻落实“精准监督”要求,还要注意正确把握以下几个关系:
第一,正确把握监督数量与监督质量的关系。“精准监督”目的在于提高监督的针对性和精确度,而不是为了削减和限制办案数量。保持一定的监督数量和监督规模,是民事检察工作价值的重要体现。实践中要注意做到二者有机统一,不可厚此薄彼。一方面,发现案件符合监督条件的,必须依照民事诉讼法规定进行监督,不能以“精准监督”为由而擅自提高法定监督条件,使应当监督的案件未能得到监督;另一方面,对符合监督条件的案件要务求精准,做到认定事实清楚、适用法律准确、说理严谨充分,避免为了片面追求监督数量而忽视监督质量的不当做法。
第二,正确把握办案的法律效果与社会效果的关系。民事检察工作不仅要履行好法律监督职责,更要注重维护社会和谐稳定大局。民事生效裁判主要是解决当事人之间的权利义务争议,而有些争议往往蕴含着更为深层、复杂的社会问题,如果单纯从法律的角度去分析、处理,有时难以有效解决,甚至会引发更多问题。这就要求检察官在审查民事生效裁判监督案件时,既要善于从法律视角进行“精准监督”,又要善于从社会视角促进问题解决,在综合考虑案件各方面因素的基础上提出处理意见,避免就案办案、机械司法。对当事人有和解意愿的,在不损害国家利益、社会公共利益和第三人合法权益的情况下,可以主动作为,积极促成当事人和解息诉,实现法律效果和社会效果的有机统一。
第三,正确把握监督与支持的关系。民事诉讼中,检察机关和法院虽然职责分工不同,但在维护司法公正和司法权威的价值追求上是一致的。实践中,对不符合监督条件的案件,检察官需要向当事人进行耐心细致的释法说理工作,以维护公正裁判的既判力,这与监督纠正确有错误的生效裁判一样,也是在维护司法公正和司法权威。我们要秉持“双赢多赢共赢”理念,树立“监督是成绩,支持也是成绩”的正确监督观,在对错误裁判进行“精准监督”的同时,以同样精准的标准把释法说理、息诉服判工作做实做细,做到监督与支持并重,努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。
六项举措确保民事生效裁判结果监督更有质效
□北京市人民检察院第六检察部主任李欣宇
北京市检察机关树立首都意识、坚持首善标准、体现首都特色,始终将民事生效裁判结果监督作为民事诉讼监督工作的基础性业务,以“双一流”为目标,不断探索和完善提升监督精准性的办案机制建设,推进民事生效裁判结果监督的精准化发展。
第一,树立精准监督理念。按照最高检《2018-2022年检察改革工作规划》关于健全以“精准化”为导向的民事诉讼监督机制的要求,北京市检察机关着力提升办案人员的精准监督意识,确保提出的监督意见准确扎实,办理的案件具有典型价值。办案人员进一步加深对典型案件的把握,积极办理前沿性、新类型、具有指导性的案件,通过监督纠正在司法理念上偏离立法本意的情形、推动某一领域司法理念的改进,彰显民事诉讼监督更高层次的价值。
第二,强化类案检索和法律法规检索。类案检索和法律法规检索有助于办案人员了解、把握审判和司法工作规律,“精准”提出监督意见。北京市检察机关适应科技化、信息化发展,注重树立和培养办案人员的检索分析意识,将类案检索和法律法规检索作为审查民事生效裁判结果监督案件的必要手段,对案件审查起到了有效的指引和检验作用。
第三,建立健全专家咨询制度。将专家咨询论证引入民事诉讼监督有利于重大、疑难、复杂、新型案件的办理,有利于提升检察工作专业化水平。北京市人民检察院出台《北京市人民检察院司法办案专家咨询工作办法(试行)》,组建咨询专家信息库,其中邀请28位民商法领域的专家学者、资深退休法官、专家型律师为民事诉讼监督提供专业咨询。2019年,北京市人民检察院进一步研究民事诉讼监督案件专家咨询论证工作的具体程序和方式,明确专家咨询论证的案件范围,规范对专家意见的使用方式,为专家咨询论证提供了有效的制度保障。专家咨询论证工作在民事诉讼监督案件办理中稳步推进,对推动民事诉讼监督的精准化发展起到助推作用。
第四,加大技术性证据审查辅助办案力度。为解决案件中涉及的专门性技术问题,北京市人民检察院出台《北京市检察机关技术性证据审查工作办法(试行)》。由办案人员向北京检察科技信息中心提出技术性证据审查申请,北京检察科技信息中心相应专业的检察技术人员对司法鉴定、财务票据、电子证据等技术证据开展同步辅助审查,有效补足办案人员相关专业知识的欠缺,提升技术类证据审查的质量和效率。目前,技术性证据审查已普遍应用于民事生效裁判结果监督案件的办理之中,特别是提出监督意见涉及技术性证据的案件,均开展了技术性证据审查工作。诸如建设工程施工合同纠纷中大量财物票据的审核计算、合同纠纷和继承纠纷中印章或笔迹的鉴定等以往让办案人员“头疼”的专业难题得到了优质高效的解决。
第五,提升检察官联席会议研讨质效。检察官联席会议通过检察官共同研讨、集思广益,为承办检察官提供专业性参考意见。在司法责任制的背景下,检察官联席会议能够有效克服检察官个人在认识问题角度、知识储备、实践经验上的局限,统一监督尺度,保证监督精准。为有效发挥检察官联席会议的作用,针对实践中发现的检察官联席会议程序不规范、流于形式、不开展实质性讨论等问题,北京市人民检察院制定《北京市人民检察院第六检察部检察官联席会议工作办法(试行)》,规范了检察官联席会议的工作程序和办法,要求将召开检察官联席会议作为提出监督意见的必经程序,切实推进了集体讨论对办理生效裁判结果监督案件的辅助作用。
第六,推进案件的专业化办理。全市检察机关推进专业体系建设,加强人才专业配备,积极推进检察官去法院交流锻炼。为适应民事诉讼监督的专业化需求,提升办案人员的专业化水平,北京市检察机关探索开展民事诉讼监督专业化分工试点。试点院根据实际案件类型建立检察官专业办案组织和专业研究小组,加强专门法律问题研究,通过联合办案、案件研讨等方式提升专业化水平,为培养检察队伍专家型人才打下基础。为充分发挥典型案例的指导作用,及时总结和提炼北京经验,北京市检察机关民事检察部门组织专业人员编发民事诉讼监督典型案例集,收录45件民事诉讼监督典型案例,由办案人员对案件的典型意义进行专门分析,并对其中9件具有普遍指导和示范意义的案件作为精品案件邀请专家学者对案件论法析理,对规范同类案件的监督标准、统一监督尺度、提升办案“精准化”水平发挥了积极的作用。
法治观察
观水有术必观其澜
□刘卉
检察机关对内设机构进行系统性、重塑性、重构性改革后,形成刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察“四大检察”并行发展的检察工作新格局。在新的历史起点,如何做强民事检察,成为摆在各级检察机关面前的重大课题之一。
孟子有云:“观水有术,必观其澜。”大意是观看水有一定的方法,一定要观看它壮阔的波澜,预示着方法途径对于做事的重要性,只有方法得当,才能达到目的。这对我们做强民事检察,也有一定启发意义。
经过30多年的不断探索,民事检察制度完成基础制度构建,已成为中国特色检察制度的重要组成部分,中国特色司法制度的特色内容,是民事诉讼制度中最具中国特色的本土化资源之一。民事检察在维护民事司法公正、捍卫社会公平正义中的地位和作用也不断得到强化。而在其中,诚如最高检第六检察厅冯小光厅长所言,民事生效裁判监督是民事检察的重要职能,在全部民事检察工作中居于基础性、核心性地位。做好民事生效裁判监督工作,可以为做强民事检察奠定坚实基础。张卫平教授、郭小冬教授认为,从检察监督的目的、功能、成本和法治的基本要求等因素考虑,现阶段同样需要进一步加强对民事生效裁判的检察监督。
深入理解才能深化认识,深化认识才能做好工作。做好做强民事生效裁判监督,尤其需要“深入理解”,切实把握好以下三方面内容:
一是深入理解做强民事生效裁判监督的时代要求。新时代,人民群众日益增长的对民事审判公正的需要,要求检察机关担负起做强民事生效裁判监督工作的新使命;完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标,要求检察机关进一步完善和创新民事生效裁判监督的具体路径与体制机制;人民检察院组织法和民事诉讼法律制度对民事检察监督的科学定位,要求检察机关在坚持全面监督的前提下推动民事生效裁判监督精准化发展。
二是深入理解做强民事生效裁判监督的共识基础。民事生效裁判监督的本质是对审判权的监督与支持,这也是做强民事生效裁判监督的共识基础。对于法院而言,通过接受检察机关的抗诉、再审检察建议等,共同维护司法公正、司法理性和司法权威,共同实现个案的公平正义,共同将社会核心价值观融入民事法治实践;对于当事人而言,检察机关对民事生效裁判监督,客观上也契合了当事人对私权利救济的需求,这都有赖于检察机关加强法律监督,特别是在是否监督以及监督方式等方面更为积极主动。
三是深入理解做强民事生效裁判监督的理念遵循。精准监督是做强民事生效裁判监督的基本遵循,具体而言,是指对不同的民事生效裁判对象采取的程序精准、方式精准、说理精准、重点精准。但也应看到,精准监督还要遵循一定的时空辩证法。如重点精准,民事生效裁判监督的重点领域可能会随着一段时间内人民群众需求的变化而不同;再如程序精准,先进省市检察机关为提升监督精准性而探索的各项程序机制值得借鉴,但对于专家资源不足、技术性证据审查力量不强且短期内无法有效改善的地方,如何做到程序精准,仍需进一步思考对策。
