原标题：乔新生：农村用地纠纷多是合同纠纷，建议制定标准化文本
在格式合同的引导下，有序转让农村集体经营性建设用地，因为只有这样，才能确保农民的利益不受损害，土地使用权人的利益得到切实有效的保障
新京报讯 2019年8月26日全国人大常委会审议通过了土地管理法修正案，其中对于集体经营性建设用地直接进入市场的规定引人注目。
此次全国人大常委会的修正案对于集体土地征收、集体经营性建设用地进入市场的规范，充分借鉴了我国国有土地征收管理的经验，完善集体土地征收和经营性建设用地的管理制度。
首先，在集体土地征收方面，解决了集体土地征收的程序问题和补偿标准问题。
集体土地征收必须进行土地状况调查，遵守信息公开的原则。必须与被征地农民协商，必要时组织召开听证会，与农民签订协议。除此之外，还必须在城乡规划许可范围之内，办理集体土地征地的手续。过去农村集体土地征收采用的是“青苗补偿”制度，根据土地征收的原有用途，以年产值若干倍来确定土地补偿费和安置补助费。
修改后的土地管理法明确规定，土地征收补偿必须确保农民原有生活水平不会降低，必须确保农民长远生计有保障，必须考虑土地片区综合地价，在土地补偿费、安置补助费、地上附着物基础上增加农村村民住宅补偿和社会保障费。
修改后的土地管理法从程序和补偿标准的角度，确保农民利益不会因为集体土地征收而受到严重损害。特别值得注意的是，考虑到我国在国有土地征收中存在的问题，土地管理法修正案明确规定，集体土地被征收，农民可以享受到参与权、监督权和话语权。
其次，集体经营性建设用地进入市场，不必经过土地征收程序，可以由集体经济组织民主表决直接进入土地市场。
具体而言，只要符合农村集体建设用地规划，依法进行登记，并且经过三分之二以上集体经济组织的成员同意，集体经济组织可以作出决定，将集体经营性建设用地出让或者出租。集体经济组织可以直接经营，也可以委托集体经济组织以外的单位和个人使用。
使用者取得农村经营性建设用地之后还可以转让、抵押和相互交换，这是我国农村经营性建设用地制度的重大创新。
农村集体经营性建设用地不仅仅限于农村集体经济组织经营，也可以通过出让或者出租的方式交给农村集体经济组织以外的单位或者个人使用。当然，如果属于集体经济组织成员以外的单位和个人使用土地，必须符合集体建设用地的规划，必须依法登记。
如果购买农村集体经营性建设用地建设豪宅，违反集体经营性建设用地使用规划，出让行为是无效的。可以这样说，农村集体经营性建设用地进入市场，打破了传统的土地管理格局，农村集体经营性建设用地可以直接用于建设住宅，这对于提高农村集体经营性建设用地的收益，增加农村集体经济组织成员的收入具有非常重要的现实意义。
农村集体经营性建设用地再也不需要经过征收程序，可以直接进入土地市场，这对增加住房供应，满足我国城镇化发展居民的住房需求具有非常重要的现实意义。
当然，农村集体经营性建设用地直接进入市场，必须首先解决规划贯彻落实问题，必须加强监督，如果农村集体经济组织以外的单位和个人购买农村集体经营性建设用地，不是用于规划的用途，而是用于兴建别墅，或者挂羊头卖狗肉，以种植大棚或者经营渔场的名义购置土地，修建临时性住房出租，那么，其行为损害农村集体经济组织成员的利益，国家土地监管部门应当严厉处罚。
第三，弥补了我国物权法关于“公共利益”规范之不足。土地管理法修正案第一次规定了公共利益的具体内容，将军事外交、政府组织的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁、保障型安居工程、成片开发建设列为公共利益。除此之外，任何机构或者组织都不能以公共利益为由征收农村集体土地。这是我国土地管理制度的重大创新，它有利于解决公共利益被滥用的问题。国务院可以出台行政法规，进一步明确公共利益保障责任部门，如果违反土地管理法有关公共利益的规定，或者违反法定程序征收农村集体土地，应当追究其法律责任。
第四，全国人大常委会通过的土地管理法充分借鉴了我国国有土地管理制度，在土地的征收、补偿标准、公共利益等方面都做出了非常明确的界定。这意味着国家通过立法充分保护农村集体经济组织的重要财产，充分尊重农村集体经济组织成员的土地权利。农村集体经济组织成员可以利用自己的土地资产从事经营活动，包括在符合规划条件经过审批的情况下将农村集体经营性建设用地直接用于商业经营活动。农村集体经济组织在处置集体经营性建设用地过程中不需要得到政府的批准，也不需要办理土地征收手续，只要经过农村集体经济组织成员三分之二以上表决通过，符合城乡规划法的规定，依法办理登记手续，就可以将农村集体经营性建设用地出让或者出租给农村集体经济组织以外的单位和个人直接使用。使用者拥有农村集体经营性建设用地的使用权，依照我国物权法的规定，可以进行土地转让，也可以用于抵押。但前提条件是必须符合城乡规划的用途，必须依法办理登记。
当然，修改后的土地管理法实施过程中，还会出现这样或者那样的问题。如果土地使用权人从中获得巨大的商业利益，不排除农村集体经济组织或者农村集体经济组织的成员违背契约精神，擅自撕毁合同，从而导致土地使用权人的利益得不到切实有效的保护。
当前我国农村集体经营性建设用地转让和使用中出现的纠纷，绝大多数都是合同纠纷。如何在确保农村集体经济组织成员利益得到切实有效保护的情况下，签订权利义务对等的协议，维护土地使用权人的利益，这是需要农村主管部门认真考虑的问题。
建议我国农村农业主管部门尽快制定标准化合同文本或者制定格式合同，充分考虑到农村集体经济组织成员的正当利益诉求，在格式合同的引导下，有序转让农村集体经营性建设用地，因为只有这样，才能确保农民的利益不受损害，土地使用权人的利益得到切实有效的保障。
□乔新生：中南财经政法大学教授
编辑张树婧校对李世辉
