原标题：全面发挥检察职能优势助力保护长江生态环境
编者按长江经济带的永续发展,离不开良好的生态环境。检察机关服务保障长江经济带发展,积极开展生态环境保护公益诉讼检察工作,是充分发挥检察职能作用的重要举措。本期“实务·案例”结合一起检察机关办理的环境民事公益诉讼案件,再现办案过程,并邀请实务界人士进行点评,以彰显检察机关充分履行公益诉讼检察职能、保护长江经济带生态环境的使命担当,敬请关注。
一体化办案机制提升公益诉讼检察质效
□聂美焱唐柳
图①庭审现场。
图②公益诉讼起诉人发表意见。
图③办案人员现场取证。
【基本案情】
重庆市南川区水江镇山水村5组(下称山水村5组)为“大湾”山林所有权人。2005年该片山林被划为水源涵养林地,从2012年起,山水村5组村民享受地方公益林补偿资金。
2016年8月至12月29日,张某在未取得政府主管部门许可的情况下,擅自在“大湾”山林内占用林地开办小煤窑,安排他人驾驶挖掘机,采取破坏地表植被、向下深挖的方式非法采煤,非法占用公益林地面积达1.0407公顷,致植被和种植条件遭受严重破坏,地类已发生改变。非法采矿区域及周边形成面积约6680平方米的人工边坡和体积约1.8万立方米的矸石堆,存在发生地质灾害的危险。同时,因其开采时所挖掘的泥土未回填,在现场堆积,已危及当地村民生命财产安全,严重损害了社会公共利益。按照相关集中管辖的规定,2018年3月21日,重庆市涪陵区法院作出一审判决:以非法采矿罪判处被告人张某有期徒刑三年,并处罚金50万元。
【立案】
重庆市南川区检察院在履行职责中发现本案线索,认为张某通过非法占用林地,损毁植被,采取破坏性挖掘方式非法采矿,造成生态环境被破坏,损害了国家和社会公共利益。张某虽受刑事处罚,但尚未承担破坏生态环境损害赔偿和修复责任,根据法律规定,可以对张某提起承担生态环境损害赔偿和修复责任的民事公益诉讼,根据重庆市检察院第三分院(下称三分院)一体化办案机制的规定,南川区检察院将该案线索移送至三分院。2018年5月21日,三分院决定对张某破坏生态环境公益诉讼案立案调查。
【诉前程序】
2018年6月29日,三分院在报纸上刊登公告,依法督促有关单位或社会组织提起民事公益诉讼。公告期满,没有法律规定的机关和组织提起民事公益诉讼或将有关情况反馈三分院。
1.本案调查重点。本案中张某涉嫌非法采矿罪虽已经刑事判决确认,但并无导致生态环境损失等方面的证据,单独提起民事公益诉讼证据明显不足。检察机关提起破坏生态环境和资源保护领域公益诉讼,还需要收集以下证据:一是张某行为对资源、环境的影响及程度;二是环境修复方案及修复费用等。
2.相关调查工作。三分院建立了办案一体化机制,实行上下两级院联动办案。一是办案力量统一调配。三分院从辖区的南川区院、涪陵区院抽调6名干警多次赶赴案发地进行实地调查、取证。二是办案设备统一调配。三分院从辖区的涪陵区院两次调取无人机,到案发地进行航拍收集固定证据。三是统一部署。三分院对需要鉴定或提供咨询意见的相关工作进行了统一安排,三分院办案人员负责联系有关专家制作发案现场开采前后卫星对比图片、咨询提供生态环境服务功能损失专家意见,联系司法鉴定机构鉴定植被损害情况、制作植被的修复方案及评估修复费用;南川区院负责委托相关机构对张某行为对地质损害情况评估、制定修复方案并对修复费用进行评估。
【提起诉讼】
按照规定程序,2018年11月1日,三分院向重庆市第三中级法院提起民事公益诉讼。
1.起诉条件。根据民事诉讼法第55条第2款规定,本案符合起诉条件:(1)本案是检察机关履行职责中发现的;(2)张某非法采矿,造成生态环境破坏,损害了国家和社会公共利益;(3)经公告,没有适格主体提起诉讼。
2.提供证据材料。(1)违法行为证据。一是重庆市涪陵区法院对张某判处非法采矿罪的刑事判决。二是张某非法采矿罪一案的刑事案卷。(2)张某的行为致使公共利益受到损害的证据。一是相关部门的鉴定意见、调查报告、专家意见等,证明被占林地原地类为灌木林地,森林类别为一般公益林区,林业种植条件已被严重毁坏,其地类已发生改变。张某非法采矿损害生态环境所产生的治理、修复费用及环境服务功能损失。二是现场被开采前后的卫星图片对比图、检察机关制作的现场照片。(3)检察机关提起本案公益诉讼主体和程序合法。2018年6月29日,报刊上刊发公告。
3.诉讼请求:(1)判令被告修复山水村5组“大湾”林地生态环境,承担生态环境修复费用合计38.338万元;(2)判令被告赔偿环境自受到损害至恢复期间的服务功能损失10万元(以专家咨询意见为证);(3)判令被告承担鉴定、调查评估、专家咨询、公告费用共计2.55万元;(4)判令被告向社会公众赔礼道歉。
【庭审情况】
本案于2018年11月29日进行了开庭审理,庭审邀请了部分人大代表、政协委员参与旁听,并实行庭审直播。
举证。公益诉讼起诉人出示了四组证据:第一组证据证明提起本案公益诉讼主体和程序合法。第二组证据证明张某实施了非法采矿破坏生态环境的行为。第三组证据证明张某非法采矿行为导致的生态环境损害情况、修复方案、修复费用及其服务功能损失情况。第四组证据证明张某应当承担的评估服务费、技术服务费用、专家咨询费、公告费共计2.55万元。
质证。张某对公益诉讼起诉人举示的四组证据的真实性、合法性均无异议。
公益诉讼起诉人发表意见。(1)起诉前已依法进行公告,提起民事公益诉讼符合法律规定。(2)张某非法采矿破坏生态环境事实清楚,证据确实充分。张某为了眼前的经济利益,在未取得政府有关主管部门许可的情况下,擅自占用山水村5组“大湾”处公益林地开办小煤窑,掠夺式开采,造成该区域原有植被和土壤被严重破坏,形成了高低不平的土丘和深达3至4米的坑洞,危及当地村民的人身和财产安全,严重损害了社会公共利益。(3)被告承担刑事责任的,不影响其承担民事责任。根据环境保护法第64条规定,因污染环境和破坏生态造成损害的,应当依照侵权责任法的有关规定承担侵权责任。侵权责任法第4条规定,侵权人因同一行为应承担行政责任或者刑事责任的,不影响依法承担侵权责任。(4)本案诉讼请求于法有据。根据森林法第23条、第44条,最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第18条至第23条之规定,张某实施的环境侵权行为已损害社会公共利益,应当承担侵权损害赔偿责任,对其损害的生态环境进行修复、赔偿生态环境服务功能损失,并向社会公众赔礼道歉。
被告答辩。张某辩称:其已受到行政处罚并承担了刑事责任,不应再承担民事责任。采矿的林地在其占用之前已被不同程度破坏,故毁林责任不应由其一人承担。相关行政主管部门监管不力应承担相应的监管责任。
法院意见。法院认为,根据侵权责任法第4条第1款之规定,张某虽已承担刑事责任、行政责任,仍应承担民事侵权责任。张某辩称毁林责任不应由其一人承担,但未举示证据加以证明,也与公益诉讼起诉人举示的证人证言及卫星对比图片等证据相矛盾。相关的土地、林业行政主管部门都曾对其违法行为进行过制止,也进行了相应处罚。故张某的抗辩均不能成立。从调查及整治意见的结论看,被毁林地地质修复部分专业性较强,张某现不具备自行修复的技术能力和资金条件,判决张某承担生态环境修复费用,由有资质和技术条件的专业人员实施具体的修复工作。
关于修复费用、服务功能损失的确定问题。重庆某公司针对涉案地块地质危害的排除和防治,进行了必要性分析并制定了初步修复建议,对所需费用进行估算,该调查报告可以作为确定张某地质修复费用的依据。重庆某林业司法鉴定所对本案因张某非法采矿被损坏的林地的复垦、复绿费用所作的成本评估鉴定,可以据此认定复垦、复绿的费用。鉴于本案受损生态环境本身的复杂性、功能的多样性、计算方式的多种选择性,本案生态环境服务功能损失难以准确计算,但鉴于此项损失客观存在,在确定张某所应承担的赔偿费用时,可结合案情酌定。
【判决结果】
2018年12月14日,重庆市第三中级法院作出判决:
1.张某赔偿生态环境修复费用合计38.338万元。该款用于山水村5组“大湾”林地生态环境修复。
2.张某赔偿生态环境自受到损害至恢复期间的服务功能损失10万元。该款用于山水村5组“大湾”林地生态环境修复或与其相关的公共生态环境修复。
3.公益诉讼起诉人为本案垫付的鉴定、调查评估、专家咨询、公告费用共计2.55万元,由张某负担。
以上三项共计50.888万元,限于本判决生效后三十日内支付。
4.张某向社会公众赔礼道歉。
宣判后,张某未上诉,判决已发生法律效力。
【典型意义】
保护长江流域生态环境,是长江经济带沿线检察机关的重要职责。检察机关在办理张某非法采矿破坏生态环境案中采用一体化办案机制,实行线索发现、人员调配、证据收集等上下两级院联动。庭审中,检察机关邀请人大代表、政协委员参与旁听,实行庭审直播。彰显了检察机关打击破坏生态环境违法行为的力度;警示人们,对破坏生态环境的违法行为者,不仅要承担刑事责任,而且还要承担相应的生态环境损害赔偿民事责任,取得了较好的社会效果。值得一提的是,本案中检察机关提出生态环境修复费用和生态环境受到损害期间的服务功能的赔偿诉求,获得法院判决支持,明确相应违法责任,使受损生态环境修复工作得到有效保障。
(作者单位:重庆市人民检察院第三分院)
充分行使调查权全方位履行举证责任
□谢文轶
亮点特色:
检察机关对违法行为造成的实然损害和重大损害风险一并查实提出民事公益诉讼,符合维护国家利益和社会公共利益的制度初衷。
该案的办理过程,充分展现了检察机关内部纵向联动、横向配合、上下一体、指挥有力、协作密切、运转高效的一体化办案机制。
张某占用林地非法采矿破坏生态环境案是一起检察机关办理的生态环境和资源保护领域民事公益诉讼案件。办案机关运用一体化办案机制,在对案件进行细致调查、严格履行诉前公告程序的基础上,对已经承担刑事责任的违法行为人提出承担民事责任的诉讼请求并获得法院支持性判决。该案的办理具有较强的典型意义,有以下几个特点:
一是综合履行刑事检察、公益诉讼检察职能保护自然资源及生态环境,明确违法行为人受到刑事处罚不影响其承担民事责任。在自然资源与生态环境保护领域,检察机关可以多措并举,综合运用刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察等四大检察职能提供有力司法保障。针对张某占用林地非法采矿的行为,检察机关对张某涉嫌非法采矿罪提起刑事公诉,法院判决对张某作出相应刑罚后,检察机关针对张某破坏生态环境损害公共利益的行为提起民事公益诉讼。张某在庭审中反驳称其已受到行政处罚并承担了刑事责任,不应再承担民事责任。但实际上,承担刑事责任与承担民事责任并行不悖,具体来说,刑事责任是惩罚性责任,目的是惩罚违法行为人、维护社会秩序,张某构成非法采矿罪即是侵犯了国家对矿产资源和矿业生产的管理制度以及国家对矿产资源的所有权,法院判决有期徒刑和罚金是对其犯罪行为的惩罚;而民事责任是补偿性责任,在本案中法院判决张某承担相应的生态环境修复费用、服务功能损失费用等,目的是补偿并恢复受损的公共利益。二者的性质和目的不同,因此,违法行为人因同一行为承担刑事责任的,并不影响其依法承担民事责任。
二是在办案过程中充分行使调查权,全方位履行举证责任。关于检察机关调查核实权,民事诉讼法、行政诉讼法早有规定,2018年10月26日修订的人民检察院组织法也对此作了进一步明确。在办理公益诉讼案件过程中,检察机关行使调查权是查明案件事实的必须手段,也正因为检察机关可以行使一定公权力开展调查取证,其举证能力强于普通的民事、行政诉讼原告,在适用民事诉讼、行政诉讼举证责任原则的基础上也应作出更为严格的要求。在本案的调查过程中,办案机关一方面运用刑事案件判决认定的证据证明张某破坏林地、非法采矿的违法事实,另一方面采用现场勘查、无人机航拍、询问行政机关相关人员、专家咨询意见、委托鉴定制定修复方案等方式就生态环境损害结果、应当承担的生态环境修复费用和环境服务功能损失费用等进行调查取证并在庭审中充分履行了举证责任。同时也要看到,现行法律和司法解释对公益诉讼工作中检察机关调查权的规定还比较原则,并没有规定具体调查手段和程序,也缺乏调查的保障机制等相关内容,需要进一步通过司法解释等形式作出细化规定。
值得注意的是,本案张某非法占用林地采矿违法行为除了造成对植被、矿产、土壤等自然资源和生态环境方面的公共利益实然损害之外,其非法采矿造成的泥土堆积及地质欠稳定状态还对生态环境的进一步恶化、当地村民生命财产构成了重大的损害风险。“预防为主”是环境法的基本准则之一,环境民事公益诉讼相关司法解释也将对公共利益的重大损害风险明确纳入了受案范围并设置预防性责任承担方式。因此,检察机关对违法行为造成的实然损害和重大损害风险一并查实提出民事公益诉讼,符合维护国家利益和社会公共利益的制度初衷。
三是运用一体化机制贯穿办案全过程。在检察机关内设机构改革过程中,最高检、省级院增设了公益诉讼检察部门,但省级以下检察院,尤其是基层院作为具体办案单位依然缺少办理公益诉讼案件的专门力量。在人员力量与履职要求存在客观差距的情形下,一体化办案机制的优势在本案的办理过程中得以较好的体现。本案案件线索来源于基层院办理的刑事案件,按照民事公益诉讼由市(分、州)级检察院办理的管辖原则,案件线索被移送至市分院。市分院统一部署,统筹辖区内基层院的各自优势,对办案力量、办案设备统一调配,将案件事实证据进行分解查证。这一过程充分展现了检察机关内部纵向联动、横向配合、上下一体、指挥有力、协作密切、运转高效的一体化办案机制,可以说是公益诉讼办案机制探索的优秀范例。
本案取得了法院支持性判决,但距受损公益最终得到恢复的目的还有后续执行问题需要解决。检察机关提起民事公益诉讼时一般会提出诉讼请求要求法院判决被告修复生态环境,如确定被告不履行修复义务时,则应当承担生态环境修复费用。本案法院判决认为,张某现不具备自行修复的技术能力和资金条件,因此判决其承担修复费用。案件执行过程中,张某实际无力承担金钱责任,在这种情况下,民事赔偿金恐难执行到位。为了使公益得到最终有效恢复,检察机关、法院、刑罚执行机关等部门还需要在案件执行阶段继续沟通,综合金钱赔偿、自行恢复、劳务替代等多种方式执行判决。
同时,也需要对一些相关问题作进一步思考。如在刑事责任与民事责任竞合的情形下,一方面如前所述,违法行为人受到刑事处罚不影响其承担民事责任。另一方面,由于检察机关在办理刑事案件过程中贯彻宽严相济刑事政策和恢复性司法理念,将生态修复情况与刑事案件处理有机结合,也就是说在办理刑事案件的同时,违法行为人通过民事公益诉讼判赔执行、积极履行修复义务等方式可能获得较轻的刑事判罚,二者责任承担并非毫不相干。针对这一问题,《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》创造性地提出了“刑事附带民事公益诉讼”这一公益诉讼类型,一并解决刑罚和公益恢复的问题,亦可节约司法资源。但实践中仍有不少案件由于案件线索或者办案期限等问题以分别提起刑事诉讼和民事公益诉讼的方式办理,且绝大多数案件为先刑后民,如何统筹考虑违法行为人的刑事责任与民事责任承担,需要理论和实践层面的进一步探索研究。
(作者单位:最高人民检察院第八检察厅)
