原标题：行政公益诉讼如何实现诉讼请求"精准化"
行政公益诉讼如何实现诉讼请求“精准化”
陈泽林
◇合理界定确认之诉与继续履行之诉的逻辑及法律关系,助推行政公益诉讼良性发展。
◇确立诉前检察建议与诉讼请求的适度相异原则,厘清行政不作为案件中涉及多个行政主体职责时的“共同被告”规制路径。
◇如果同一危害国家利益或者社会公共利益的行为,涉及多个行政机关的职责,在诉前程序中检察机关出于效率的考虑,可以探索将其作为同一案件办理。
◇赋予检察机关在特定范围内提起单纯确认违法之诉的权力。
行政公益诉讼的诉讼请求,承载着检察机关在办理公益诉讼案件过程中的实体要求。其不仅是修复受损国家利益及社会公共利益的判定依据,也是在对案件证据及事实综合考量的基础上所提出的限定审理及裁判范围、指引诉辩方向的重要航标。从相关规定来看,现阶段检察机关在行政公益诉讼中可提出的诉讼请求主要有确认行政行为违法或者无效、撤销或部分撤销违法行政行为、履行法定职责等。由于检察公益诉讼性质上的客观性及维护目的的公益性,所以公益诉讼请求要求明确、具体、可执行。
合理界定确认之诉与继续履行之诉的逻辑及法律关系,助推行政公益诉讼良性发展。在行政公益诉讼实践中,确认违法之诉与履行之诉并列提出是最常见的做法,各级检察机关最初的考虑是如果在诉讼过程中行政机关积极履职,危害国家利益或者社会公共利益的情形消失并使得诉讼请求全部实现的,检察机关便可以只主张确认违法之诉的请求。这在检察公益诉讼开展初期一定程度上起到了警示、督促行政机关依法履职的作用。但是随着行政公益诉讼制度的逐步成熟,社会公众对公益诉讼的知晓度越来越高,行政机关也已经开始接受由检察机关通过公益诉讼对其执法进行监督的理念。根据继续履行之诉的构成要件,提起此类诉讼的前提是行政机关基于自身法定职责无正当理由拒绝履行或者部分履行,且请求其履行仍有现实意义。如果责令行政机关继续履行已经无意义,法院会主动适用行政诉讼法第74条第2款第3项的规定“被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的”判决确认违法。那么,此处的“没有意义”是否包括行政公益诉讼中“行政机关积极履职使得诉讼请求全部实现”的情形,笔者认为,从法律解释论的角度而言,答案应当是肯定的。况且根据《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第24条规定,如果在行政公益诉讼案件审理过程中,被告纠正了违法行为或积极履职致使诉讼请求全部实现的,检察机关可以把继续履行之诉的诉讼请求变更为确认违法之诉,法院应当判决确认违法。所以,从现阶段来看,最初的隐忧已经完全可以通过相关法律规定得到合理解决。但是需要注意的是,行政诉讼法第74条第2款第2项规定被告改变原违法行政行为,原告仍要求确认原行政行为违法的,法院判决确认违法。行政公益诉讼不同于普通的行政诉讼,其侵害的是国家利益或者社会公共利益,所以,检察机关对于行政机关改变原违法行政行为后仍难以达到维护国家利益或者社会公共利益目的的,不应当提起确认违法之诉,如果法院发现这种情况,也应当有义务作出提醒,而不是据此作出确认违法的判决。
适度探索行政公益诉讼抽象行政行为附带审查制度。行政诉讼法第53条对抽象行政行为的附带审查作出了规定,并将其审查范围严格限制在一定范围之内。在行政公益诉讼实践中,大多数行政机关在执法过程中都会适用地方政府及其部门制定的一些规范性文件,检察机关在案件办理过程中如果发现正是由于这些规范性文件相关条款的适用才导致了损害国家利益或者社会公共利益行为的存在,是否可以在提起诉讼的同时一并要求法院对相关规范性文件进行审查。笔者认为,行政公益诉讼规范性文件的附带审查,一方面可以从源头解决国家利益和社会公共利益持续受损的局面;另一方面,行政公益诉讼创设的初衷就是为了利用司法权监督行政权,而对规范性文件的附带审查,间接地对行政立法进行了监督,契合公益诉讼的价值理念。
确立诉前检察建议与诉讼请求的适度相异原则,厘清行政不作为案件中涉及多个行政主体职责时的“共同被告”规制路径。一般而言,行政公益诉讼的诉讼请求应当与诉前程序中的检察建议保持一致,这也是法院在审理行政公益诉讼案件过程中的审查重点。但是存在的特殊情况是如果行政机关已经落实了部分建议或者实现了整改的部分效果,检察机关在诉讼请求中便应当将此部分予以剔除,并在起诉书中予以阐明。如果同一危害国家利益或者社会公共利益的行为,涉及多个行政机关的职责,在诉前程序中检察机关出于效率的考虑,应当将其作为同一案件办理,但是如果诉前尚未整改到位,进入诉讼程序后,根据行政诉讼法第49条的规定,被告必须明确,但是此处的“明确”是否意味着行政公益诉讼中作为被告的行政机关是否必须单一?笔者认为,所谓明确,即意味着被告清楚、具体、可指认,并不必然推导出行政公益诉讼被告单一的结论。况且实践中若干行政机关共同作出同一行政行为的情况大量存在,行政诉讼法也明确规定两个以上行政机关作出同一行政行为的,共同作出行政行为的行政机关是被告。共同不作为的行政机关是否能够成立共同被告?虽然在理论上一直存在争议,但是在行政公益诉讼中,行政机关由于不作为而成立共同被告是基于诉的合并而来的,是出于诉讼经济、诉前程序与诉讼程序裁判的一致性而产生的,所以在实践中,可以探索将共同不作为的行政机关列为共同被告。
赋予检察机关在特定范围内提起单纯确认违法之诉的权力。司法实践中,检察机关能否在行政公益诉讼中提出单纯的确认违法之诉?根据行政诉讼法第74条的相关规定及确认违法判决的构成要件,只有在法院经审理后认为被诉行政行为违法但不适合作出撤销判决或者履行判决的,才可以确认行政行为违法。即行政诉讼中履行之诉或者撤销之诉是确认违法之诉的前提条件,且确认违法之诉的转换决定权在法院。《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第25条第2项沿用了行政诉讼法的上述规定。笔者认为,如果在行政公益诉讼中行政机关存在不依法履职的行为,但是要求其继续履职已无必要,此时检察机关便可以提起确认违法之诉。譬如:某地铁路沿线居民经常穿越铁轨,在铁路企业采取防护围栏等措施后依然无法禁止的,其在请求当地行政机关履行辅助管理义务之后,行政机关仍然不积极作为。由于事故频发,铁路企业后续自行通过修建人行天桥的方式解决了这一隐患。从行政公益诉讼的构成要件来看,此处危害国家利益或者社会公共利益情形已经消失,但是在现实生活中,即使有人行天桥,仍然会出现横穿铁轨的情形。此时为了有效解决铁路沿线威胁公民生命财产安全的隐患,有必要赋予检察机关在特定领域内提出单独确认违法之诉的请求,并依据《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第25条第1项的规定提出补救措施,要求对铁路沿线居民、学校等负有监管职责的行政机关做好教育宣传活动,加大惩处力度,依法杜绝此类行为。因为补救性措施请求的提出必须以确认违法之诉为前提条件,倘使此时检察机关无法单独提出确认违法之诉,后续的补救性措施便无法得到实施。
(作者单位:甘肃省兰州市人民检察院,兰州铁路运输检察院)
