原标题：检察官:探索构建未成年人保护公益诉讼制度
探索构建未成年人保护公益诉讼制度
张雅芳
当前法律已明确赋予检察机关公益诉讼职责,而在国家亲权理念下,未成年人保护的公益属性愈发凸显,检察机关通过公益诉讼参与未成年人保护俨然成为现实需求。结合检察机关探索未成年人保护公益诉讼的实践现状,构建未成年人保护公益诉讼制度应从明确检察机关诉讼定位、健全诉讼程序等方面入手。
检察机关探索未成年人保护公益诉讼的实践状况
我国民事诉讼法第15条对支持起诉进行了规定,对损害个人民事权益的行为,机关、社会团体等可以支持受损害个人向人民法院起诉。2017年修订的民事诉讼法第55条对检察机关提起民事公益诉讼作了规定,人民检察院在履职中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,可以支持相关单位提起诉讼,在没有相关机关和组织提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。立法赋予了检察机关开展公益诉讼的职能,将损害社会公共利益的行为纳入公益诉讼范围的概括式兜底规定,也在理论层面给检察机关开展未成年人公益诉讼提供了制度探索空间。
实践中,检察机关针对未成年人保护的诉讼活动以不同形式介入,具体而言,内容主要体现为撤销监护权、追索抚养费等保护未成年人人格身份权利与受教育权利,表现方式则有督促起诉、支持起诉、诉前检察建议等。
检察机关提起未成年人保护公益诉讼的机制构建
针对目前未成年人保护公益诉讼探索中的诸多困惑,亟待通过构建完善的检察机关提起未成年人保护公益诉讼制度,更好地发挥检察机关在未成年人权益保护方面的作用。
(一)明确未成年人保护公益诉讼中检察机关的职能定位
1.明确未成年人保护公益诉讼中检察机关的法律地位。侵害未成年人权益的行为具有社会公害性,基于国家监护理念,可以由社会力量介入,承担起保护未成年人合法权益的职责,当事人适格得而扩张,所以检察机关提起未成年人保护公益诉讼的诉权应当得到立法的确认。虽然立法赋予检察机关开展公益诉讼职责范围,明确了是针对损害社会公共利益的行为,但并没有列明未成年人保护,从目前加大对未成年人合法权益保护力度等角度考量,将未成年人保护纳入公益诉讼范畴已成为保护未成年人权益的现实要求。结合我国立法实践,英雄烈士保护法第25条就规定了对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉损害公共利益的行为,检察机关可以提起公益诉讼。所以,可以参照英雄烈士保护法,在未成年人保护法修订中明确检察机关在未成年人公益诉讼中的法律地位。
2.区分检察机关参与未成年人保护公益诉讼的诉讼地位。当前检察机关提起公益诉讼的主要方式是支持起诉与直接起诉。就支持起诉而言,顾名思义,检察机关是支持起诉人,检察机关的行为受当事人主义原则的约束,对当事人并不具有支配性,检察机关对法律的理解和评价只是属于意见性的,庭审由当事人直接参与诉讼并发表意见,检察机关可以参加庭审支持起诉,也可以于庭审结束后向法庭提交书面意见。当然,检察机关支持起诉不只是进行道义上的支持或物质上的帮助,抑或只提供简单的法律咨询,而是运用检察权进行调查取证以及提供法律帮助等。而检察机关作为独立诉讼主体直接提起诉讼,此时检察机关代表的是社会,突出的是国家监护,具有公法上的意义,应当与私法上的民事诉讼主体有所区别,这种诉讼地位应当介于民事主体与刑事公诉人之间,保持相应的权利义务对等。
3.厘清检察机关内部提起未成年人保护公益诉讼的承办组织与人员。根据新修订的人民检察院组织法,检察机关内部最基本的办案组织模式是独立检察官与检察官办案组,结合检察机关内设机构改革与捕诉一体化改革,办案组织的专业化特点越发凸显,而原有部门化办案的模式逐步发生改变。未成年人检察公益诉讼既是未成年人案件又是公益诉讼案件,对于具体承办部门的确定,应当结合检察机关内设机构的改革,以专业化检察官办案组的形式来承办案件。并且,内设机构改革后,检察机关创新发展四大检察,强调了独立的公益诉讼检察,公益诉讼的专业化建设得到进一步加强。因此,建议改变固有的部门壁垒思维,在公益诉讼检察下设立专门的或者临时的未成年人公益诉讼办案组,具体办案组人员可以办理未检案件的检察官与公益诉讼的检察官联合组成,充分利用办案经验与发挥各自优势,保证开展未成年人保护的检察力量。
(二)健全检察机关提起未成年人保护公益诉讼的程序制度
基于公益诉讼类型的新颖性,在未成年人保护公益诉讼具体程序构建中,应当根据现有法律法规,结合检察机关的职权,综合实践探索经验逐步健全完善。建议主要从检察机关提起未成年人保护公益诉讼案件范围、管辖、诉前程序、诉讼权与义务、举证责任的分配等方面展开。
1.检察机关提起未成年人公益诉讼的案件范围。域外关于确定未成年人公益诉讼案件范围采取的模式主要有概括式和列举式,前者能够最大程度地保障公益,而后者可以将未成年人公益诉讼与其他诉讼相区分。从诉讼法学原理出发,未成年人检察公益诉讼同样包括民事公益诉讼和行政公益诉讼两类,目前采用概括式的模式规定未成年人公益诉讼案件范围更加切合实际。民事公益诉讼的范围为检察机关在履行职责中发现滥用监护权、雇用童工、校园虐童等,向未成年人传播淫秽物品等损害未成年人身心健康的违法违规行为,应当向相关单位提出建议,可以支持起诉,适格单位不提起诉讼的,可以直接提起诉讼。行政公益诉讼的范围为负有未成年人保护监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使未成年人利益受到重大侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
2.检察机关提起未成年人公益诉讼的管辖权设置。根据民事诉讼法、行政诉讼法与两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定,第一审民事公益诉讼案件,由侵权行为地或者被告住所地法院管辖,第一审行政公益诉讼案件,由被诉行政机关所在地法院管辖。基于未成年人案件的特殊性,未成年人公益诉讼涉及家事案件与儿童权益保护,无论是民事诉讼还是行政诉讼,应当从有利于未成年人保护原则确定管辖法院,一般情况坚持原告就被告的管辖原则,但在未成年人住所地法院管辖更有利于未成年人身心健康保护的,可以由未成年人住所地法院管辖,这是儿童利益最大化原则的客观体现。
3.检察机关提起未成年人公益诉讼的诉前程序。行政诉讼法已明确规定了检察机关开展公益诉讼的诉前程序,民事诉讼法虽然没有要求以诉前程序为必要,但也规定了检察机关支持适格单位起诉制度。并且,试点实践中检察机关开展公益诉讼,也要求督促相关单位起诉或者制发检察建议作为前置程序。就未成年人公益诉讼来说,在民事监护侵害案件中,司法解释规定了检察机关应当书面建议相关单位起诉,同样存在督促起诉的诉前程序。可以说,未成年人公益诉讼诉前程序已有制度基础。未成年人公益诉讼诉前程序的设置确有必要,一方面有助于补强社会组织的诉讼行为能力,另一方面也有助于督促相关行政部门履行法定责任,要进一步完善督促起诉、支持起诉、督促行政机关履行职责等诉前程序,提高诉前程序的规范性和可操作性。
4.检察机关提起未成年人公益诉讼的权利与义务。公益诉讼自然应当遵循诉讼的一般规则,比如诉讼请求、裁判的效力和执行力等,未成年人民事公益诉讼请求范围包括停止侵害、消除危险、赔偿损失等一般民事诉讼请求,行政公益诉讼请求范围可以是确认行政行为违法、撤销违法行政行为、限期履行法定职责等。但检察机关作为公益诉讼原告,身份具有特殊性,诉讼权利义务势必也会有所区别。例如民事诉讼中的反诉问题,未成年人民事公益诉讼中,检察机关代表公权力提起诉讼,它本身只是程序意义上的原告而不是实体权益的主体,因而不存在被告反诉的问题。再如行政诉讼中的举证责任倒置问题,在未成年人行政公益诉讼中,行政机关同样需要承担证明自己具体行政行为合法性的举证责任,但是检察机关也要承担未成年人利益因为行政行为而受到侵害的事实,行政行为的违法行政事实等举证责任,相比一般行政诉讼,检察机关也要承担必要的举证责任。
(作者单位:上海市普陀区人民检察院)
