原标题：焚烧厂搁浅背后的海口垃圾处理困境
扩建焚烧厂遭当地居民反对，不扩建则面临垃圾无法处理的窘境；垃圾围城与居民环保间的困局待解。
从航拍图上看，位于海南澄迈县的海口市生活垃圾焚烧发电厂一二期项目与垃圾填埋场呈掎角之势，两座发电厂烟囱林立，垃圾填埋场则像一座带平顶的小山。在二期项目南面，隐约可见一个长方形的轮廓，这是已停工的垃圾焚烧发电厂三期扩建项目（以下简称“三期扩建项目”）。
5月10日，生态环境部做出行政复议决定，撤销海南省生态环境厅《关于批复海口市生活垃圾焚烧发电厂三期项目环境影响评价报告书的函》，责令海口市生活垃圾焚烧发电厂三期扩建项目立即停工。
自2001年以来，海口市垃圾填埋场和此后陆续建成的垃圾焚烧发电厂一二期项目，共同承担着海口、澄迈两地生活垃圾的处理任务。时至今日，填埋场早已超过库容极限，焚烧厂则面临处理能力不够的困境。
一位垃圾填埋场工程师向记者分析，海口垃圾填埋场已经存在超期、超填、超坡度的问题，一旦出事，“就是要命的”，“说不定哪天就塌方”；而且，随着垃圾越堆越多，下层的防渗膜随时有裂开的风险。
按照计划，明年“三期扩建项目”完工后，将会封掉8年前就已经超期服役的填埋场。
新京报记者调查发现，三期扩建项目环评被撤销背后，是项目周围39个小区居民集体反对的结果。居民们担心垃圾焚烧厂会污染空气，焚烧垃圾产生的二噁英会损害身体健康。这些居民普遍来自内地，看中澄迈“长寿之乡”的名号后，来这里买房养老，他们决心阻止第三期垃圾焚烧厂的建设，捍卫自己的养老环境。
一个尴尬的现实是：如果不扩建焚烧厂，如定时炸弹般存在的垃圾填埋场或将继续存在。
上至海南省、下至海口市、澄迈县，均视扩建焚烧厂为解决眼前困境的唯一出路。
但在民众反对的声浪面前，焚烧厂怎么建，在哪里建，正成为一个难解的命题。
6月19日，海南省澄迈县，垃圾填埋场里堆积的垃圾，不远处工人在进行垃圾填埋的作业。海南澄迈，居民抗议垃圾填埋场，焚烧厂。新京报记者王嘉宁摄
建在村边的“垃圾山”
5月25日下午3点多，在仲音村路边开小卖店的李娜（化名）看到垃圾山方向上空的云彩一片火红，不久她听说，是垃圾山着火了，“我晚上12点关门时云彩还是红色的。”
仲音村有800多位村民，离填埋场不到2公里，是离填埋场最近的村子。因填埋场储存有580万吨生活垃圾，占地1202亩，垃圾堆放点净高43米，村民们习惯称其为垃圾山。
据事后当地媒体引述官方消息，这场大火因雷电击中填埋场西侧堆体而起，过火面积约500平方米。大火没有造成任何人员伤亡和居民财产损失，但加剧了村民对垃圾山的恐惧与厌恶。“不知道什么时候就着火了。”在仲音村三队村民冯成旭眼里，大火只是一场预警，垃圾山已经给村民带来了切实的焦虑与困扰。
在他的记忆里，填埋场1998年开工，2001年建成。“一下雨村民就害怕。”垃圾山上的渗滤液会混着雨水流进村里，流进农田和树林，庄稼和树会死掉，“那个水是黑的，臭。”
除了污水进村，最让村民们难以忍受的是垃圾山上时不时飘来的臭气。冯成旭说，那是一种动物死后腐烂的味道，自己家到现在晚上都不敢开窗户，“风一过来，开了窗户就想吐。”
仲音村三队队长吴清友告诉记者，很多村民受臭气影响，晚上难以入睡。
今年2月19日，海南省生态环境厅专项执法组指出，颜春岭垃圾填埋场存在臭气管理不到位，未能及时监测和防控场界臭气浓度；覆盖措施不完善，作业单元未实施日覆盖，大量垃圾裸露；雨洪导排措施不规范，可能加重雨季期间水污染等问题。
垃圾填埋场场长邢军（化名）说，垃圾山的存在的确影响了村民的生活，此前填埋场“确实有管理做得不到位的情况”。
邢军告诉记者，政府前期只投资了填埋场，过了几年才投资建设渗滤液处理厂。因此，最初的几年，填埋场只能把渗滤液排进一个露天池塘，让其自然蒸发，下大雨时，池塘爆满，渗滤液就会随雨水流进村里。自从渗滤液处理厂建成后，已经很少再发生渗滤液外泄的事情了。
邢军坦陈，生态环境厅督查以后，他们已经一一对标整改问题，垃圾山目前正在进行全面覆盖。“毕竟是垃圾场，我们还做不到倒垃圾时完全没有臭味，全国哪个垃圾场都做不到。”冯军表示，作为管理者，他只能尽最大的努力做到最好，尽量减少发生二次污染。“现在味道没有以前那么大，基本上是控制了。”
6月20日，一位正在垃圾填埋场铺覆盖膜的工人告诉记者，他已经来了四五天，每天的工作都是覆盖垃圾，长四十多米、宽六七米的覆盖膜要用几捆。
对于村民怀疑地下水受到填埋场渗滤液污染的说法，邢军并不认同。“水井我们给它测过，都是达标的。”
澄迈县老城经济开发区（以下简称“老城”）环保局局长陈嘉威也否认地下水已经受到污染。他告诉记者，县生态环境局每年都会检测老城的地下水，一直未发现污染问题。
“我们也请第三方检测单位对填埋场周边包括仲音村在内的四个村子取了水样做检测，结果都是没有超标的。”
6月19日，海南省澄迈县，航拍垃圾填埋场及其周围。海南澄迈，居民抗议垃圾填埋场，焚烧厂。新京报记者王嘉宁摄
“垃圾增长量超出我们的想象力”
填埋场对周边环境到底造成了多大影响？各方说法不一。但公开资料显示，澄迈县多位官员都曾希望把这座垃圾山尽快从澄迈县地图上抹掉。
邢军介绍，1998年，填埋场选址时，附近除了仲音村等少数村落，几乎是“荒无人烟”的地方。当时，海口还是“一个很小的城市”，旁边只有澄迈、琼山、文昌三个县城，“没办法在海口市区建一个垃圾填埋场”。其他地方的选址因临近水源地等原因终被放弃，最后经澄迈县政府同意，选在了现址。
2007年，时任澄迈县委书记向海南省人大递交了一份提案，提案里说，填埋场自投入使用以来，由于没有严格执行环保法规，加上管理方面的原因，已形成一个严重的污染源，造成多次污染事故及酿成数次群体性事件。如果垃圾填埋场防渗胶膜发生渗漏，老城经济开发区地下水系统将受到严重污染。
邢军回忆，当时的县委书记曾建议搬走填埋场。“但是搬场不是那么容易，首先要建一个新的填埋场才能搬过去，这是一个非常浩大的工程。”
这位县委书记搬走垃圾山的想法没有实现，但另一个建议——改垃圾填埋为垃圾焚烧，得到了支持。2011年，在垃圾填埋场西侧投资建设的第一期垃圾焚烧发电厂开始运行，设计焚烧量1200吨/天。
同年，填埋场的十年使用年限到期，并开始迎来一波三折的命运。邢军回忆，焚烧厂建成后，填埋场如期封场，焚烧厂一度可以消化掉所有从海口和澄迈运过来的垃圾。但是，随着城市化进程加快，垃圾处理量不久就超过了焚烧厂的处理能力，填埋场不得不再次启用。2016年，二期焚烧厂建成，设计焚烧量同样是1200吨/天，一、二期焚烧厂的总处理能力再次达到处理需求，填埋场二度封场。
然而，几乎同期，焚烧厂从原先只接收城市生活垃圾，开始同步接收农村生活垃圾。
一、二期焚烧厂很快也不够用，填埋场只能再次出山。
“这几年我感触最深的就是垃圾增长非常快。”邢军告诉记者，2001年填埋场建成时，每天接收800吨垃圾，现在，每天运到焚烧厂和填埋场的垃圾是4000吨，其中2800吨（包含2400吨适合焚烧的垃圾和400吨渗滤液）进焚烧厂，1200吨进填埋场。
“垃圾增长量超出我们的想象力，也超出我们的设计规划”，邢军感叹。
6月19日，海南省澄迈县，藏龙福地小区，一业主在顶楼用手机拍摄小区旁边的工厂和不远处的垃圾填埋场，这里离垃圾填埋场直线距离1公里左右。海南澄迈，居民抗议垃圾填埋场，焚烧厂。新京报记者王嘉宁摄
搁浅的三期项目
2016年，海南省政府开始把焚烧厂的三期项目提上日程。2017年12月，中央第四环境保护督察组向海南省反馈的督察意见要求，要在2020年6月底前，完成三期扩建。
彼时，来自河南郑州的李乐平刚在离填埋场1.8公里远的小区买了房子。入住后，他才发现，离小区不远有一座垃圾山，两座焚烧厂，风向变化时总能闻到垃圾山上飘来的臭味。
去年9月份，看到一些以“候鸟”为主的业主群里开始讨论三期焚烧厂扩建的事情，李乐平开始觉得“环境确实有问题了”。
他认为，三期焚烧厂不该再建在离自己家这么近的地方，如果焚烧厂真的如官方言，不会污染环境或对健康造成危害，完全可以建在海口，而不是舍近求远，建在澄迈。
在业主群里，反对扩建三期的声音像滚雪球一样迅速扩大。范围蔓延到了39个小区。
业主们提出了三点诉求：一是要求三期项目立即停工；二是要求三期项目重新选址；三是要求官方召开公众意见征询会。
一位海南当地媒体人告诉记者，去年11月，官方组织省内主要媒体召开了一场媒体座谈会，海南省生态环境厅和海口市环卫局的官员、海南省环境科学研究院环评中心的专家解释了扩建焚烧厂的必要性和如何保证焚烧厂不会威胁公众健康。
以让居民最为恐惧的高毒污染物二噁英为例，《南国都市报》引述环境科学研究院环评中心有关专家的说法称，焚烧厂可以从工艺、设备、燃烧条件等方面控制二噁英的生成，在正常运行达标排放的情况下，不会对周围环境带来不利影响。
但是，根植于公众内心的恐惧与不信任感让这类“间接沟通”变成了鸡同鸭讲。“一、二期焚烧厂存在这么长时间都没有达到标准，我们凭什么相信他们三期能达到？”李乐平说。多位居民代表表达了和他类似的观点。
居民们口中的“没有达到标准”是指今年2月19日，海南省生态环境厅对焚烧厂的一次“黄牌”警告，专项执法组指出，海口市垃圾焚烧厂存在运营现状与环评文件不符、焚烧生产线运行稳定性不够、活性炭喷射不连续不稳定、烟气自动监测系统运维不到位、焚烧飞灰运输处置不规范等“环境病症”，亟须采取整改措施。
对于省生态环境厅指出的问题，“老城”环保局局长陈嘉威表示，县里正在跟踪整改，但这些问题并不能证明三期项目就会对公众健康产生危害。上述问题并没有导致一、二期焚烧厂的烟气出现超标排放的现象。
2018年12月26日，海南省生态环境厅批准了三期项目的环评报告，而此时，海南省政府尚未正式发布《海南省生活垃圾焚烧发电中长期专项规划（2018-2030）》（以下简称“中长期规划”）和规划环评。
“项目环评是一个末端行政许可，前端必须有规划和规划环评的支撑。”中华全国律师协会环境资源与能源法专业委员会创始委员、环境律师夏军向记者分析，海南省生态环境厅的行为是把法定程序倒过来了，想先上项目，再补规划，“也就是俗称的‘规划跟着项目走’。”
今年2月2日，居民代表五月（化名）据此向生态环境部申请行政复议，要求撤销省生态环境厅对三期项目的环评批准。5月10日，生态环境部下发《关于海口市生活垃圾焚烧发电厂三期项目停止执行具体行政行为通知书》，以三期项目环评缺乏相关规划依据和规划环评为由，撤销省生态环境厅对三期项目的环评批准。5月21日，海南省生态环境厅向相关建设单位发函，要求三期项目立即停工，并要求澄迈县加强三期项目周边环境管理，及时整改现有环境问题。
“以前，实践中类似的事情很多，环保部门较真的时候少，多认为规划和规划环评可以补办，甚至有意识地配合补办。”夏军认为，这次，生态环境部并没有给海南省生态环境厅补办手续的机会，说明规划环评的作用得到了尊重。
垃圾分类末端处理难题
三期扩建项目被按下了暂停键。但一个客观事实是，焚烧厂和填埋场已经不堪重负，海口、澄迈两地生活垃圾产生量还在以每年10%的速度增长。澄迈官方回复记者采访时表示，“为妥善处理日益增多的生活垃圾，需尽快建设海口垃圾焚烧发电厂三期。”
“垃圾山已经很高了，再填埋的话就会存在很多问题。”邢军告诉记者，垃圾山的边坡已经越来越陡，存在滑坡或突然塌方的安全隐患，而且作业难度也越来越大，按照政府原定计划，三期焚烧厂建成后，填埋场会在2020年封场，如今该计划已经“打乱”，政府还在寻找新的应急填埋场。
但也有声音认为，如果地方政府严格推进垃圾分类，达到海口市政府提出的“可回收物和易腐垃圾回收利用率达 35%”的目标，一、二期焚烧厂完全可以满足垃圾处理需求。
从今年开始，72岁的刘季锦和一些业主开始自行开展垃圾分类，她们希望用实践向官方证明，垃圾分类可以实现垃圾减量，减少垃圾焚烧量，进而证明没有必要再扩建三期。
刘季锦在家里准备了三个垃圾桶，一个装可回收垃圾，一个装不可回收垃圾，一个装厨余垃圾，水果皮、菜叶被她单独挑出来制成了酵素，用来拖地、洗碗。
刘季锦每天都会称出三个垃圾桶里的垃圾量，记在本子上，一个月下来，她发现自己只有5%-10%的垃圾需要放到公共垃圾桶里运去焚烧。但和她一块儿搞垃圾分类的业主们发现，即使自己把分好类的垃圾放进不同公共垃圾桶，最后也是被一股脑儿倒进垃圾车。
慢慢的，其他业主纷纷放弃，只有她选择坚持了下来。
今年6月，海口市环卫局一位副局长曾向几位业主介绍省内垃圾分类的现状，他表示，即使前期实现垃圾分类，到了末端处理阶段，省内目前也不具备处理可回收垃圾的条件，如果运到内陆，“回收的价值可能还不够运输成本。”
“所以（垃圾分类后），下一步也是我们头疼的问题：我收集那么多，以后怎么运出去。”
2018年，海口市环卫局和华中科技大学联合发布的一篇论文显示，海口市在垃圾分类上，收集、运输、处理等各个环节都还没办法实现设施配套。
海口市环卫局工作人员李博文（化名）告诉记者，海口已经规划建设了一批垃圾分类配套设施，包括日处理能力1200吨的生活垃圾分类分拣中心、餐厨垃圾处理厂、废弃家具处理设施。
“配套的设施设备正在逐步完善，有些是在规划，有些是刚建好还没有正式运营。”他说，垃圾分类还需要一个过程，居民转变思想也需要过程，尚没有办法在减量上实现立竿见影的效果，而如何妥善处理每天的4000吨垃圾已经是“当务之急”。
海南省发改委一位官员表示，省发改委在编制垃圾焚烧发电中长期规划时，已经考虑到了垃圾分类的推进效果，但仍会把规模“定得稍微大一点”。
“比如我们可能会预测（垃圾分类）只实现了20%”，这时，规划中就会考虑多出来的垃圾该如何处理，“政府做事得留一手，留一点点的余地。”
困局何解
根据中长期规划，海南省发改委曾计划在海口东部的江东新区建设一座“江东垃圾综合处理基地”（以下简称“江东基地”）。
海口市环卫局工作人员李博文告诉记者，环卫局早在数年前就开始筹划江东基地项目，按照设想，该基地将会囊括垃圾焚烧、垃圾分类、垃圾分流等功能，在为一、二期焚烧厂分担部分垃圾处理量的同时，对垃圾进行初步分类，将可回收垃圾、适宜焚烧垃圾和其他垃圾运往不同处理终端。
但由于涉及土地性质转换、规划政策等方面的原因，该项目自从上报到政府决策层后，一直在走各种行政审批手续，至今仍不能确定具体开工时间。
“江东基地的项目我们一直没有放松，必须要做。”李博文认为，即使澄迈三期项目如期建成，如果所有垃圾仍继续全部运往澄迈的焚烧厂，运输成本、环境风险、行政管理成本也会越来越高，因此，海口必须根据实际情况合理增加垃圾处理设施。
他建议，为减轻焚烧厂压力，海口应以“就近处理”为原则，在乡镇层面就处理掉农村垃圾。
李博文说，海口每个乡镇平均每天产生3-5吨垃圾，若在每两个乡镇之间配置2台小型垃圾处理设备，焚烧厂每天将可以减少500吨处理量，“海口试验成功后，也可以建议澄迈安装，这样，每天就可以就近处置七八百吨垃圾。”
“如果垃圾分类体系配套设施不尽快完善，就近减量处置措施不尽快拿出来并付诸实施，仍按传统模式，将所有垃圾运往同一个终端处理，焚烧厂的处理压力不会在短时间内减轻。”李博文说。
目前，三期项目已经重新开始编制环评报告，并将采取网络征询的方式重新征询公众意见，这意味着，更多居民可以表达自己对三期项目的意见。
“专家会综合考量公众意见，做科学研判。”陈嘉威表示，任何一个项目对环境都会有污染，因此，居民的担忧也有自己的考量。“我们没有办法去左右他们的想法，但是会通过科学宣传，尽量让他们理解项目的科学性、环保性，争取能够扭转一些刻板印象。”
海南省发改委一位官员推测，由于建设单位承诺参照欧盟的技术标准和非常高的环保标准，三期在原址建设的可能性“非常高”。在他看来，一、二期焚烧厂建设在前，房地产开发在后，而按照国际惯例，扩建焚烧厂基本都是在原址附近扩建。
“重新选一个地方是很难的，是一种对资源极大的浪费”，他说。
刘季锦始终没办法相信焚烧厂能做到所有污染物的排放完全达标，不会威胁公众健康，“除非决策者用自己的职位担保，一旦发生污染事件就引咎辞职。”
“丢财保命吧。”李乐平表示，一旦三期项目在原址落成，他已经做好了卖掉房子、离开澄迈的打算。
“但是我们不要的房子谁会要呢？”
新京报记者张胜坡编辑胡杰校对张彦君