原标题：[解局]市委书记怒了：再管不好，就整个班子给你端掉！
最近，与出租车有关的两则官员新闻在舆论场引发热议——
2月11日，广西柳州市委书记郑俊康在主持召开党建工作专题研究会时撂出狠话：“我就不相信出租车管不住。现在看看，应该可以管得了。两个月后我们看效果，不行就把班子换掉。”
同日，在西安广播电视台《党风政风热线》节目中，主持人向交通局长连发三句灵魂拷问：“为什么有这么多黑车？为什么有人坐黑车？难道您不知道吗？”局长一度语塞，后来还被停职。
业内笑谈， “常在出租坐，哪能不湿鞋”——出租车行业市场，到底为什么总是管不好？
乱象
前些年网约车兴起之时，出租车市场一度受到极大冲击，人们对出租车服务质量的提升也充满期待。时过境迁，网约车几轮风波未平，各地出租车市场乱象却也有增无减。
平心而论，出租车行业是典型的“窗口行业”。外地人到一座城市，对城市的第一印象，经常来自出租车。火车站、机场，是黑车、拒载、拼车还是优质服务，大家心里都有杆秤。不夸张地说，出租车对城市形象和营商环境都有影响，没有哪个城市不想治理好出租车市场。
但就岛叔的调研来看，绝大多数城市的出租车市场，却呈现出“治乱循环”的特征。
面对出租车市场乱象，有两方面意见极具代表性：一是民怨“沸腾”，一是地方主官“头疼”。民意压力、领导重视，短期内或许可以平抑部分出租车乱象，但想彻底理顺出租车市场秩序？咳咳，远非一日之功。
说起来，出租车行业有个特殊的地方——全世界的出租车行业普遍实行政府管制，只是管制程度有所区别。通常情况下，出租车管制，包括市场准入、价格、数量、安全与服务质量几个方面。
为啥要管制？
首先，出租车是准公共交通部门。它占用公共道路资源，关涉城市公共服务和公众基本出行需求，自然“松手”不得。其次，出租车市场本就存在严重的“市场失灵”，市场竞争无法减少消费者的信息成本，也无法消除或控制环境污染等负外部效应。
要知道，我国绝大多数城市的出租车行业，是在改革开放后由政府“培育”出来的，从一开始就不是市场“自生自发”的结果。时至今日，很多县级城市为了改善公共交通，还在延续过去大城市走的路，投入不少资源培育出租车市场。
“培育”，未尝就没有失手的可能。
前些年，岛叔在一个中部县城调研，县政府花了好大力气引进了一个出租车公司。结果好景不长，仅半年时间就被当地存在多年的三轮车市场挤垮。于是出租车司机被迫改走长途线，但又触碰了长途客车的利益。
结果，出租车、三轮车和长途客车三个利益群体相互竞争，经常爆发冲突，且各地都通过集体上访、堵路、堵政府大门等形式向县委县政府施压。失败的出租车市场培育实践，一时间竟成为当地最大的社会稳定风险来源。
根源
那么，完全将出租车乱象归咎于行业管制，可以吗？
并非如此。单纯认定放开市场就可以解决问题，也是一种“历史虚无主义”。即使假设完全市场化能够彻底医好出租车乱象，也得在化解“历史包袱”的前提下进行。
事实上，出租车问题牵扯面极广。与其说它是一个市场问题，不如说是一个社会问题。
前面说到，出租车自带“准公共交通”的性质。这就意味着，其首要功能不是盈利，而是满足市民出行需要。哪怕是完全市场化的出租车经营者，也得兼顾盈利性和社会性。人们最看重的是打车是否方便、服务质量是否好；想要让市民满意，出租车的投放量、价格、安全与服务标准等，每一环都不可疏漏。
于是，问题就变复杂了。这关系到政府、出租车公司、出租车司机和市民在公共交通中的利益分摊与复杂牵涉，分寸实难拿捏。
比如，出租车投放量少了，当然对出租车公司和司机有好处，但却影响了市民的出行质量；投放多了，也许市民的出行方便了（实际上也不一定，因为还得考虑道路承载力），却很可能降低出租车经营者的平均利润。价格管制、服务质量管制同理。
大家都记得，前几年，各大网约车平台都通过巨额补贴的形式迅速“培育”出了网约车市场，彼时交通部尚未将网约车纳入规范管理，一时间各个城市的出租车行业便陷入了困境。最直接的冲击是，出租车行业平均利润大幅下降，引起出租车司机的强烈不满，各大城市都出现了出租车司机聚集事件。
如今，网约车市场带来的影响已趋于平缓，但它对出租车服务质量的影响并未消除。在网约车冲击之前，拒载、议价等现象是较少见的，车内吸烟现象也较为收敛。
而现在，以岛叔生活的武汉为例，车站、码头到处是议价出租车；尤其是火车站周边，一到晚间全是议价车，地下停车场却一辆正经出租车也瞧不见。出租车司机车内吸烟有多常见呢？哪怕是岛叔这样熟谙出租车服务标准的乘客，也因为这一现象实在太普遍而不好意思每次都提醒司机了。
问题在哪儿？跟众多出租车司机聊，他们都说现在出租车公司根本就不存在服务质量上的管理。出租车利润那么低，公司也不好意思提服务质量，否则有更多的出租车停摆。
事实上，出租车行业发展至今，也聚集了太多的“特殊利益群体”。全国各个城市的车站码头，几乎都是“黑车”的聚集地。除了人流密集、利益密集外，最主要的原因是，这些地区恰恰是各“特殊利益群体”的谋生之地。
岛叔当年在贵州某市调研出租车，发现当地黑车泛滥，运管部门却甚是无奈。原来，“黑车”的运营涉及到退伍军人和伤残群众两个群体。这两个群体甚至将“黑车”运营公开化，如黑车上贴“八一”、“伤残人士爱心车”标志。显然，这两个标志不是给乘客看的，而是给运管执法人员看的。
特殊利益群体的形成多少都有点“由头”。简单说来，就是“社会问题行业化”。客观上，“拉客”是一个门槛较低的营生，很适合特殊群体从业。但出租车行业管制的相关规定，又注定了合法从事客运的门槛实际上比较高。
一方要生计，一方又要管制，当然就有矛盾。
在我们看来，柳州市委书记此次公开谈到的柳州火车站出租车市场，其中可能存在涉黑问题。如果调查结果真如此，也不稀奇。在很多情况下，弱势群体和特殊人群，都很容易成为黑恶势力垄断市场的保护膜。
痼疾
所以，某种程度上，出租车市场乱象，实际上是为城市治理水平低下埋单。但从另一些角度看，出租车行业管制本身也有其难以解决的痼疾。
简单说，出租车行业管制的监管链条太长，导致利益链也过长，这就注定了管理乱象容易产生。
比如，每个城市的道路运输管理部门是出租车的主管单位。但大多数城市真正从事出租车管理的，也就是三两个正式人员，主要从事行业规划、政策制定、特许经营等宏观管理工作。道路稽查队伍的人数虽不少，但相对于庞大的出租车市场而言，也极其有限。
与此同时，出租车行业又是一个把流动的汽车当作“生产车间”的特殊行业，出租车司机在生产过程中具有绝对主导性。出租车分散、流动，且私密性极高，行业监管由此难上加难。
导致的结果就是，绝大多数城市都寄希望于建立一个稳定有效的监管“中间层”。现在各个城市主导的出租车经营体制是承包经营制，这就意味着，出租车公司是出租车市场管理的中间层——它本身受运管部门的监督管理，但又要代运管部门监督管理出租车司机的服务与安全质量。
问题是，在承包制下，出租车公司与司机之间，其实是一种“弱关系”。在出租车行业利润比较高的情况下，公司当然可以对司机提出更高要求；一旦利润降低，管理力度就自然会降低。
岛叔有一次坐出租车，在未预先告知的情况下，司机绕到很远的地方去加油。因赶时间，被迫换乘了一辆车，但也差一点误机。气愤的岛叔拿起电话欲投诉，接线员却为司机讲起好话：司机也不容易，挣得少，又不愿意放弃一个远途乘客……
也就是说，出租车行业管制其实很不容易。哪怕是通过人海战术加强街头执法力度，效果也不见得好。
更深刻的执法困境在于，所有运管部门的街头执法，其实都受制于部门分割而导致的执法权失效问题。运管部门无权查扣车辆，只有交警部门有这权力；但因为职能划分，交警又不会轻易配合运管执法。因此，即使明知对方是黑车，只要乘客不配合取证，运管部门就毫无办法。
有朋友问了，不是近年有利用“天眼”来加强执法力度的嘛？事实是，协调多年，公安部门也没能将监控的权限放给运管部门。站在公安部门的立场，这也可以理解——公安也有自己的主业，也忙得不可开交；摄像头则牵扯面太大，哪敢轻易给别的部门用？万一出问题谁负责？
怎么办
今天，岛叔的好朋友，陕西当地著名微信公众号“208坊”就专访了在节目中被怼、后来被停职的交通局长。
在专访中，这位被怼局长提到的问题非常典型：当地的出租车市场还在发育、车辆保有量不足，而群众出行又有相当大的需求，所以给黑车以空间，给执法的末端管理、街头执法以巨大压力。同时，运管部门执法力量薄弱，如果没有更高层面协调，无法调动交警等部门进行联合执法。
如果我们对照看一些市场管理规范的城市，比如上海，就可以看出解决门道所在。上海一方面出租车市场清晰、主体明确，大多是国有公司在投资运营，跟运管部门协调顺畅；另一方面出租车公司治理规范，对司机能形成有效约束和培训。
反观其他城市，要么是出租车数量不够，给黑车以空间；要么是出租车公司众多、小而分散，运管部门对公司管理困难，公司对司机管理困难；在这些市场问题下，又遇上运管和交通执法权分散、联合执法困难的权责划分问题，自然就会形成“问题多-执法难”的困境。
因此，要长线跳出这一市场的“治乱循环”，就必须同时在市场、执法两个层面“动刀子”、“做手术”，才有可能根治。这其中，当然也需要扛责任、杜绝“护犊子”、切断利益输送，但根源是如上分析。
当然，出租车的问题往往也不光是出租车。
文/吕德文（武汉大学社会学系研究员）
责任编辑：张岩
