原标题：实行巡回检察是检察方式的重大变革
《中华人民共和国人民检察院组织法》摘录
第十七条人民检察院根据检察工作需要,可以在监狱、看守所等场所设立检察室,行使派出它的人民检察院的部分职权,也可以对上述场所进行巡回检察。
省级人民检察院设立检察室,应当经最高人民检察院和省级有关部门同意。设区的市级人民检察院、基层人民检察院设立检察室,应当经省级人民检察院和省级有关部门同意。
第十八条人民检察院根据检察工作需要,设必要的业务机构。检察官员额较少的设区的市级人民检察院和基层人民检察院,可以设综合业务机构。
第十九条人民检察院根据工作需要,可以设必要的检察辅助机构和行政管理机构。
第二十条人民检察院行使下列职权:
(一)依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权;
(二)对刑事案件进行审查,批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人;
(三)对刑事案件进行审查,决定是否提起公诉,对决定提起公诉的案件支持公诉;
(四)依照法律规定提起公益诉讼;
(五)对诉讼活动实行法律监督;
(六)对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督;
(七)对监狱、看守所的执法活动实行法律监督;
(八)法律规定的其他职权。
修改后的《人民检察院组织法》第17条第1款规定:“人民检察院根据检察工作需要,可以在监狱、看守所等场所设立检察室,行使派出它的人民检察院的部分职权,也可以对上述场所进行巡回检察。”由此,立法上明确了检察机关可以对监狱、看守所等场所实行派驻检察和巡回检察,尤其是关于巡回检察的规定,这是检察方式的重大变革,也是检察理念的一次革新,对于提升检察监督工作整体实效,推动新时代检察工作创新发展具有重要意义。
监管场所检察方式的发展历程。对监狱、看守所等监管场所进行检察监督是新中国检察机关的一项传统业务。1949年12月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定的最高人民检察署的职权中,包括“检察全国司法与公安机关犯人改造所及监所之违法措施”。1954年9月通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条明确规定,最高人民检察院负责“对于刑事判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法,实行监督”。1957年,中央提出对劳动改造机关开始实行驻场(厂)检察,在个别大型劳动改造机关研究建立派出检察院。“文革”后随着检察机关恢复重建,检察机关对监狱、看守所等监管场所的检察工作也不断向前发展。自1984年开始,各地检察机关陆续在监狱、看守所等监管场所设立派驻检察室,派驻检察方式随之得到确立和长久坚持。随后,经过几十年的实践发展,我国逐渐形成了同级检察机关派驻检察为主、上级检察机关不定期巡视检察和针对突出问题开展专项检察相结合的检察监督方式。实行派驻检察为主的监督方式,客观上对于强化对监管场所刑罚执行和监管改造活动的监督,促进监管场所依法严格文明规范执法,强化人权司法保障发挥了重要作用。进入新时代,随着社会主要矛盾的转变,人民群众在民主、法治、公平、正义、安全等方面有了更高水平、更丰富内涵的需求,这对监管场所法律监督工作也提出了新的要求。为贯彻落实中央司法体制改革精神,增强检察机关法律监督整体实效,2018年5月28日,最高检印发《检察机关对监狱实行巡回检察试点工作方案》(下称《方案》),先后在山西等12个省(区、市)部署开展对监狱实行巡回检察试点工作。2018年10月26日,随着《人民检察院组织法》的修订通过,巡回检察在立法层面得以确认,检察机关对监狱、看守所等监管场所的检察工作将逐步采取巡回检察和派驻检察相结合的检察监督模式。
实行巡回检察的必要性和重要意义。长期以来,实行以派驻为主的检察监督方式,尽管在对监管场所刑罚执行和监管改造活动等的同步监督和日常监督方面发挥了良好的作用,但是,这一方式同时也存在人员相对固化、散化等问题,影响监督质效。为适应新时代需要,最高检在2018年5月部署开展了检察机关对监狱实行巡回检察试点工作。巡回检察的优势在于可提高监督敏感度,从而有效避免检察人员因熟生腐、因熟生懒等问题。此外,巡回检察的机动性和灵活性强,能够及时发现和纠正实践中出现的违法问题,并且更加注重对被监管人合法权益保障的监督,监督监狱、看守所等对被监管人的教育改造,促其成为守法公民。
全面推进对监管场所实行巡回检察与派驻检察相结合。随着巡回检察在法律层面上的确立,今后检察机关将首先全面推进对监狱实行巡回检察和派驻检察相结合,并在看守所检察改革中探索推进,充分发挥“巡”的优势和“驻”的便利,把巡回检察监督与日常监督、同步监督有机结合起来,进一步提升监狱、看守所检察工作质效。
(一)稳步推进并科学开展巡回检察。一是统筹人员组成巡回检察组。检察机关组成巡回检察组对监管场所进行巡回检察。巡回检察组最低不应少于三人,主要由负责刑事执行检察的检察人员组成,包括抽调下级人民检察院负责刑事执行检察的检察人员,还可以安排检察机关内部相关部门的检察人员参加。根据巡回检察工作需要,检察机关可以借助“外脑”,邀请司法行政、安全生产监督管理、审计等具有专门知识的人参加巡回检察。随着巡回检察的稳步推进,有监狱检察和看守所检察两项监督职责的检察院,可以将两项巡回检察工作一体进行,统筹安排人员力量,这既符合职责要求,也符合效率原则。二是突出巡回检察职责重点。巡回检察主要是对监狱、看守所等监管场所执行法律规定情况、执行刑罚和监管活动情况进行检察,重点对被监管人羁押监管、教育改造、刑罚变更执行、监管安全活动进行检察。另外,巡回检察组还要对派驻检察室检察人员工作履职情况进行检查。三是采取多样化巡回检察方式。检察机关采取不定期检察等方式开展巡回检察,检察的方式、次数及每次的时间、人员安排等根据工作实际确定。巡回检察的方式灵活多样,包括常规巡回检察、专门巡回检察、机动巡回检察、交叉巡回检察等。巡回检察可以采取多种方法和措施开展。
(二)依法处理巡回检察发现的问题。在巡回检察过程中,检察机关发现监管场所存在违法情况或工作漏洞、安全隐患等问题的,按照相关规定依法向监管场所提出口头意见、纠正违法通知书或检察建议书。对于发现司法工作人员涉嫌犯罪的,依法办理或移送监察委员会处理。
为确保监督质效,巡回检察人员对监管场所存在的严重违法问题应当发现而未发现,或者发现后未监督纠正、依法处理的,应当依照相关规定追究有关人员失职、渎职的责任。
(三)完善派驻检察制度。派驻检察相较于巡回检察而言具有贴近性和经常性的优势,这既有利于对监管场所的日常监督,也便于被监管人和人民群众反映问题,及时发现监督线索。对监狱实行派驻检察,人民检察院派驻检察室应当配备不少于一名检察人员,主要负责与监管场所日常联系、对接开展巡回检察工作有关事项,监督巡回整改措施的落实情况等。派驻监狱检察人员还要检察罪犯计分考核、立功奖惩等情况,列席减刑、假释、暂予监外执行评审会,列席监狱狱情分析会和其他工作会议,可以根据情况办理“减假暂”监督和处理罪犯举报、控告、申诉等案件;为保证工作质效,派驻监狱检察人员在检察室工作的时间每周不少于两个工作日;为防止出现检察人员角色异化现象,派驻检察室的检察人员应当每年轮换一次。
对看守所探索实行巡回检察还在积极研究中,有的地方也已经开始尝试。看守所在押人员身份与监狱在押人员不同,且流动性强;看守所检察的内容和重点与监狱检察也有很大差别;在机构设置上,人民检察院驻看守所检察室与看守所的单一对应性更强。我们初步认为,对看守所探索实行巡回检察与派驻检察相结合,应当保留原派驻检察机构及人员作为必要的工作场所和办案力量(根据相关改革文件要求,检察室要一律保留,可以考虑与刑事执行检察部门二合一,作为部门名称应当按统一要求,这样,既不增加机构数量,又能适应工作需要),负责出入所检察、羁押期限监督、羁押必要性审查、重大案件侦查终结前讯问合法性核查等及时性、现场性强的工作;开展巡回检察应当以上级院组织异地交叉巡回检察为主要形式,且以人权保障和监管安全等情况作为监督重点。
(作者单位:最高人民检察院第五检察厅)
