原标题：法制日报调查文明养犬 ：如何从“立规矩”变成“守规矩”
小区保安上班时发现有一只小宠物狗的两条腿被树枝缠住挣扎，便上前将树枝拿开，未料被小狗咬了一口，两个月后突发狂犬病而去世；
6岁小孩在小区花坛玩耍，身后突然蹿出一条金毛犬，小孩受到惊吓后从花坛跌落，造成右臂骨折，被鉴定为十级伤残；
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违规养犬、犬只扰民、流浪犬伤人、狗粪破坏环境等狗患常见诸报端，一直是社会争议焦点。
今年1月1日起，新修订的《武汉市物业管理条例》（以下简称《条例》）正式施行，明确禁止在物业管理区域内饲养烈性犬和大型犬，物业服务企业失职且逾期不改正的将被处1万元以上3万元以下罚款，业主因违反条例养犬受到两次以上行政处罚的将被纳入严重失信名单。可以说，《条例》对城市社区养犬立下规矩，同时再度将社区养狗问题推上风口浪尖。
《条例》出台能否减少狗患？如何让“立规矩”变成“守规矩”？《法制日报》记者进行了调查走访。
违规养犬隐患重重
2018年12月25日上午，冬寒料峭，天空飘着细雨，分外阴冷。
家住湖北省武汉市武昌区徐家棚街秦园居的欧先生打着伞，牵着自己的贵宾犬在社区散步。宠物狗穿着透明的雨衣、明黄的雨靴，分外可爱。“这是我儿子3年前送给我的，退休之后没什么事情做，就养养狗解解闷。”欧先生说。
自养犬起，欧先生就按规定到公安机关办理准养证，并将狗牌和钥匙串挂在一起随身携带。
来自武汉市公安局治安管理局的统计，截至2018年10月，全市限养区内有28238只犬办理了准养登记。
“我已经买好了狗嘴套，到时候需要就戴上。管好自己的狗，是对自己负责，也是对他人负责。”对即将实施的《条例》，欧先生表示支持。
在欧先生不远处，陈女士也在带着自己的贵宾犬在小区散步，不过陈女士的宠物狗是“黑户”——既没有到公安机关登记，也没有戴锁链、嘴套。
“办理准养证要300元，每年还要交200元的年审费，太贵了！”谈及不办狗证的原因，陈女士说。
记者随后走访多个社区，发现像陈女士这样违规养犬的并不少见。
在武昌区水果湖街东亭社区，杨女士正牵着两条宠物犬散步，这两条狗也是“黑户”。“那些大型犬肯定要上狗牌、戴口套，我这是小型宠物狗，很温顺，很乖，不咬人。”杨女士说。
社区里违规养犬的现象较为普遍，社区外呢？
在武昌区友谊大道上，付先生正带着自己的宠物犬在街上散步，嫌麻烦的他没给狗戴嘴套、锁链，任凭其在街上撒欢。对即将实施的《条例》，付先生虽然有所耳闻，但并不在意，“我就早上、晚上出来，白天都不出来，这个就没有人管。”
记者跟随付先生遛了一会儿狗，不时有“狗友”过来和他打招呼，其中不系狗绳、不戴嘴套的宠物犬并不少见。
除不规范养狗外，因随意抛弃导致的流浪狗滋生，可能是城市更大的安全隐患。
在武汉地铁7号线附近，记者看到一只体格瘦削、白底黄斑的流浪犬沿着路边花坛寻找食物。它的左前腿折了，在胸前晃晃荡荡，路上行人看到后纷纷绕道。
完善城市养犬立法
“史上最严养狗令”——新修订的《条例》甫一出台，有媒体如此解读。
武汉市人大代表、人大内司委委员、湖北共合律师事务所律师肖斌武长期关注城市养犬问题，并参与过《武汉市养犬管理条例》立法调研。2005年9月，武汉市出台《武汉市养犬管理条例》就限制养犬区，禁止养烈性犬和大型犬，对携犬出户带犬证、束犬链、挂犬只标识等作出规定。
“加大对违规养犬的处罚力度实在是无奈之举。”肖斌武告诉记者，虽然有明确的规定，但武汉市每年都会发生犬伤人事件，关于社区养犬的态度也越来越两级分化。
对此，《条例》规定，禁止在物业管理区域内饲养烈性犬和大型犬。业主、物业使用人携犬只出户的，应当为犬只挂犬牌、束犬链、戴嘴套，由成年人牵引，主动避让他人；公安机关应当加强对养犬行为的管理，及时受理举报、投诉，处理违法违规养犬行为；物业服务企业应当采取措施加强对文明养犬的宣传、引导，及时制止违法违规养犬行为。
肖斌武认为，治理狗患最大阻力在于处罚不力。“一个中等规模社区大型犬一般有上百条，有些人就将这些犬当孩子养，你动他的狗他就和你拼命，除非狗确实伤人了，否则执法人员很难对其处理。”他说。
对此，《条例》规定，业主、物业使用人违反规定养犬的，由公安机关作出责令改正、没收犬只、罚款等行政处罚。因违反条例养犬受到两次以上行政处罚的，纳入严重失信名单。
为了缓解执法人员的执法压力，《条例》赋予物业服务企业更多权力，让其参与到社区养犬管理中，同时进一步加大对违规养犬人的惩戒力度。
“高标准立法可能带来的后果就是普遍性违法，但提高违法成本势在必行。”肖斌武说。
湖北大学政法与公共管理学院法学系教授邹爱华曾参与新修订《条例》的立法听证，他对加强社区养犬立法举双手赞成。“长期以来，武汉市对社区养犬问题管理较为松懈，现在赋予物业服务企业管理权力，有助于其更好参与到社区养犬管理当中。”邹爱华说。他认为，从长远看，完善社区养犬管理相关立法，是社区养犬走上规范化法治化的必由之路。
规范养犬任重道远
入冬以来，武汉市江岸区塔子湖街道跃进社区物业接到关于宠物犬的投诉显著增加。
“我们小区养狗的比较多，投诉比较多，特别是冬天，居民喜欢在地下空间遛狗，关于狗不系锁链和随地大小便的投诉很多。”跃进社区物业经理代军说。
新修订的《条例》规定，物业服务企业未采取措施加强对文明养犬的宣传、引导，及时制止违法违规养犬行为的，由公安机关责令限期改正；逾期不改正的，处1万元以上3万元以下罚款。
“新修订的《条例》虽然给我们工作增加了负担，但对我们也是动力，督促我们持之以恒地做好社区养犬管理。”代军说，《条例》颁布之后，物业联系社区管段民警，依法对社区宠物犬进行登记，同时对大型犬、烈性犬考虑进行强制措施。
“狗患说白了就是人患。”武昌区徐家棚街长轮社区居委会委员李霞表示，有些狗的主人缺乏社会公德和法律意识，根本不会听社区工作人员的劝阻，很难要求他们加强对自家狗的约束和管理，“社区和物业并没有执法权，也不可能强制他们做什么。”李霞说。
记者在走访中发现，具有执法权的公安机关也面临诸多难题。
统计显示，近3年来，武汉市民警和保安协管员在搜捕流浪犬、病犬过程中，有11人被犬只咬（抓）伤。
记者了解到，在处置犬只伤人纠纷时，伤人犬只往往早已逃离现场，存在取证难、处理难的问题。目前，武汉市公安局已报请市人大将修改《武汉市养犬管理条例》列为2019年度立法项目，希望能进一步明确各级人民政府相关部门工作职责等方面展开立法调研，力求破解具体执法中的难题。
关键在于人的素质提升
如何有效治理社区养犬问题？
“狗患不是单纯一个立法能够解决的问题，这有待于一个城市市民整体素质的提高，社区自治规范以及城市管理水平的提升。”武汉大学法学院班小辉认为，治理社区养犬问题，重在建立完善的管理机制。“发达国家对犬类管理建立了一套健全的机制，从宠物狗领养到注射疫苗再到最后死亡，都有非常严格的规定。而在我们国家，不仅是犬类饲养问题，整个社会对犬类管理都未形成完备的机制。”他说。
针对社区养犬问题，武汉理工大学法学院院长李牧建议坚持宣传优先，将普遍宣传与重点宣传相结合，让社区养犬规定应知尽知；坚持重点整治，针对重点区域进行集中整治，并公开报道，形成宣传效应；借鉴网格化管理，将监控与巡查相结合，形成社区养犬管理长效机制；采取激励措施，发动人民群众对不文明养犬行文进行检举揭发等。
李牧还建议，采取政府购买服务的方式组建市、区两级专业养犬管理力量，加强行政部门之间的沟通协调，建立养犬管理协调机制，以弥补行政执法力量不足问题。
“养犬要实现规范化，关键在于治人。要像治理酒驾一样治理违规养狗问题，让‘纸上的法律’落到实处。”李牧说。
来源：刘志月 刘欢/法制日报
责任编辑：余鹏飞
