原标题：[解局]疫苗再度刺痛神经，基层如何守住安全底线？
又是疫苗。
近日，有媒体曝出江苏淮安市金湖县黎城卫生院为145名儿童接种（口服）了过期疫苗，一些儿童出现了不良反应。
11日晚9点40分，金湖县人民政府针对此事的回应称，目前已处理涉事人员17人。江苏省卫生健康委也已派出由委相关负责人带队，省疾控中心、南京市儿童医院专家等联合组成的督导组赴当地督促指导相关工作。
目前淮安市金湖县人民政府针对口服过期脊灰疫苗事件涉事人员的处理结果
从现在的情况看，地方政府在第一时间启动了重大事件应急机制，对群众诉求的回应比较及时；但人们因“现实的不断打折扣”而形成的心理恐慌，以及对基层治理能力的怀疑，短期内估计难以消除。
为何安全底线一次次失守？
江苏省卫健委最新声明
溃败
2018年7月长生生物疫苗事件才过去不到半年，江苏金湖就再度让疫苗在短时内成为“国民第一忧心事”。
如果说前者暴露出的是疫苗生产流通监管方面有重大疏漏，那么后者则道出了另一个普遍问题：基层卫生服务跟不上实际需要。客观而言，这一问题在全国各地普遍存在，也长期未得到有效改变。
说白了，医疗卫生问题是基层治理困境的一个最突出的表现。
上世纪90年代开始，受医疗市场化改革、人口外流等多重因素影响，基层卫生院一度到了快关门的境地；直到新农合的推行，它们才算起死回生，但卫生服务能力不足的问题仍未被解决。
基层卫生服务的从业人员待遇过低，留不住人才，稍微有点技术的医生，都往大医院和城市跑，给院长也不愿意当；与此同时，基层卫生服务水平较差，无法承担基本的卫生服务。有人打趣说，现在的基层卫生院只能看感冒发烧的病，根本就不敢也不愿看稍微复杂一点的病。
而尤其可怕的是，疫苗接种所属的基层防疫工作恰恰是基层卫生服务系统的边缘性工作。
这次的过期脊灰疫苗批号为201612158，有效期至2018年12月11日，但直到该批疫苗有效期满后一个月，也就是2019年1月7日，仍有儿童在服用该批次脊灰疫苗
过去，卫生防疫在各地是一个相对独立的系统，它既是一个业务机构，又是行政机构，一般在乡镇一级会设立防疫站，且从业人员待遇有保障。2000年以后，全国各地的基层防疫系统则进行了改革，卫生防疫系统的行政职能归入了卫生监督管理部门，而防疫业务则专门成立了疾控中心。
结果是，绝大多数地区的乡镇一级已无独立的防疫站，疾控职能由乡镇卫生院承担。这就造成了基层疾控工作的2个困境。
其一是疾控事业的投入普遍不足。全国各地的县一级基本上都建立了疾控中心，属于公益性事业单位，但从岛叔此前的调研看，这些疾控中心运转极其困难。先是经费无保证。过去一些年，疾控中心的相当部分经费靠“创收”来维持，但自从一类疫苗由国家免费提供，且一些行政事业性收费停止了以后，疾控中心的“创收”渠道几乎没有了。
再来是专业人员缺乏。一些农村地区的疾控中心，普遍招不到大学生，也难以招到预防医学专业人才。比如岛叔调研过的某县是一个有80万人口的大县，疾控中心共有60余位工作人员，虽说应该是财政全额拨款单位，但因地方财政能力有限，政府的财政拨款只保证1/3工作人员的开支。而这些人员要负责什么呢？预防接种、免疫规划、急性传染防治、慢性病管理、地方病管理、性病艾滋病管理、血吸虫病防治、职业病防治、学校卫生管理等等要求其“十项全能”。这些工作看似不起眼，但不能不履职，一旦出问题就都是大问题。
第二重困境则在于体制不顺。疾控中心虽属于卫生系统，却是一个相对独立的工作系统，有自己较为固定的职能和工作规则。
乡镇卫生院承担疾控工作后，疾控中心对乡镇卫生院起“业务指导作用”。简单说来，公共卫生服务的人财物都属于乡镇卫生院管理，疾控中心无权干涉。这造成的后果一方面是在乡镇卫生院从事公共卫生服务的人员基本上都是单位的“边缘人”，能力、技术等都不行。
另一方面，疾控中心对基层疾控工作的监管极其有限。由于基层疾控工作人员不属于疾控中心管，其待遇也和疾控中心无关，这就导致疾控中心的业务指导工作只能是虚的，谈不上真正意义上的监管。
混乱
这次江苏金湖县的疫苗事件，当地给出的结论是“管理混乱、工作失职、监管失灵”，这个判断没错，但并不尽然。需要思考的是，为何会出现这种状况？
先说“管理混乱”。从现在披露的信息看，黎城卫生院在疫苗管理上确实够混乱的。事实上，疫苗接种有严格的程序，按照《预防接种工作规范》，接种工作人员在接种操作时需“三查七对”，要对疫苗的信息严格核对，并需对接种儿童的信息进行核查。很显然，黎城卫生院没做到。
据当地政府的通报，县疾控中心去年就经由两次督查发现，黎城卫生院存在单日接种量过大，疫苗管理混乱、实际使用批号与出入库账册批号不符等问题，并下发整改通报。但直到2018年12月15日，县疾控中心再次督查，上述问题仍未整改，而县疾控中心竟也无动于衷。
归根到底还是前述的体制不顺，疾控中心只有业务指导职能，并不能拿卫生院怎么样。
再说“工作失职”。此次疫苗事件是个典型的失职事件，这一点毋庸置疑。由此显现出的问题却并不“单纯”——在基层卫生院的接种人员几乎全是“边缘人”、待遇不高、也谈不上专业素养。
此次事发的第三个原因被判断为“监管失灵”。正常情况下，疫苗接种至少有两个外部监管力量。一是疾控中心的业务指导——它的监管失灵，前面已经说过。另一个监管力量是食药监部门，其负责过期药品的监管。但在实践中，基层食药监部门并不会对疫苗投入监管力量。久而久之，疫苗就成了基层食药监部门的监管盲区。
诸方面漏洞之大，不知其几千里也。
治理
窥一斑而知全豹，金湖县的“个例性”疫苗事件，却对当前地方政府在普遍层面如何提高治理水平有所启示。
“为人民服务”是一句响当当的口号，但这不能只停留在口头上，也不能挂在墙上。过去相当长一段时期，政府工作“以经济建设为中心”，努力提高人民生活水平——地方政府只要把经济发展这个大事抓好了，群众就满意了。
但是现在，人们需要有更好的生活质量，尤其希望子女有更好的未来，民生服务就变得越来越重要。而民生服务工作往往细小琐碎，并且可显示度不高、难以短期内见成效，便格外考验地方政府的治理水平。
说句大实话，过去每个家庭子女都多，且生活质量也不高的时候，没有多少人会关心疫苗。但这些年来，疫苗却几乎成了最容易触动大众的神经，为什么？大家对生活质量、或说生活“底线”要求的提高，容不下任何细节之殇。人心都是肉长的，我们要问的是，难道该县疾控系统人员的孩子，用的不是同一批疫苗？这么事关切身利益的事情，为何一而再、再而三地出现问题？“疫苗之王”的讨论才过去多久，教训多深，忘了？！
遗憾的是，很多时候基层政府的治理，总是落后于群众的需求、当了群众的“尾巴”。基层工作就算有这样那样客观条件制约，也绝不能成为遮蔽问题的幌子！
好比这一次，如果不是碰巧有一位家长是医生的话，金湖的疫苗事件还不会曝光。
医疗卫生是一个高度专业化的领域，非专业领域的人很难了解，也不容易监督行业服务。某种程度上，这个领域的服务水平取决于整个系统和从业人员的职业化素养。因而大多数时候，医疗卫生安全需要行业主管部门负起监督责任。
可以说，这次事件中，基层卫生服务人员职业素养欠缺、医疗市场化环境复杂难辞其咎，行业监管的失灵也的确是当地政府失责。
我们看到，当地的处理问责结果出来的很快，第一时间免了职、立案调查，甚至有的人还开除了党籍，但这绝不是问题的终点。根据媒体报道，当地乃至周边县区的疫苗甚至可能过期的时间长得多、影响的也绝不是一百多个孩子，那么我们要问，平时这个系统的人在干什么？尸位素餐还是玩忽职守？就管这么一摊疫苗，这么事关重大的事，平时的管理哪里去了？监管部门、主管部门、当地主要领导的责任何在？
这些年来，地方政府的治理危机很大程度上源于行业主管部门的专业管理能力不足。在市场化转型的今天，过去基于行政权力的行业管理经验已经不适宜，而新的专业管理模式又未形成。
就如疫苗接种管理，过去的独立的防疫系统已然不在，行业主管单位（疾控中心）和实际从业者（基层卫生院）之间存在巨大缝隙，导致行政权力不起作用，而行业自律又缺失，问题怎么可能不“找上门来”？问题一再暴露，是不是到了彻底做反思、彻底想办法的时候？
随着社会进步，普通群众也会了解越来越多的专业知识，也会在客观上监督行业安全。但是，从政府治理的角度看，行业主管部门绝不可有“城堡思维”，躲在自己的领域里完全不顾及外面形势的变化。
恰恰相反，欲化解越来越多的专业性极强、又涉及面极广的治理危机，地方政府及有关部门需要自我革命，最大程度地开放信息。既然专业管理能力不够，那就把有关的专业信息开放给大众，让被服务的群众来监督服务者。
事发后，多位来自当地的家长向媒体表示，该地实际出问题的还有很多其他疫苗——有的家长说孩子在出生后于2014年接种的第一针卡介苗就是过期2个月的；有的说子女于2011年接种的卡介苗和乙肝疫苗均没有批号；部分家长发现自己孩子注射的乙脑、麻疹、水痘以及百白破疫苗也都存在过期问题。相关发声甚至显示，当地过期疫苗问题最早可以追溯到2010年，却直至今年1月才逐步被曝光……。
根据国家卫健委要求，自2016年5月1日起，在全国范围实施新的脊灰疫苗免疫策略：每个儿童都要接种4次。同理心并不难解，设想行业服务者若如同被服务人群一样、家中亦有适龄儿童需如期选择当地疫苗接种，让过期疫苗苟延残喘的事情还会发生吗？
孩子不能是小白鼠，更不能是治理失败的牺牲品。
文/吕德文（武汉大学社会学系研究员）
