原标题：访谈∣长江生态检察官守护一江碧水两岸青山
2017年6月,全国人大常委会通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,正式建立检察机关提起公益诉讼制度。该制度施行以来,如何推动开展公益诉讼,全国各地检察机关都在积极探索,也产生了一批效果显著的“地方实践”。
在渝东北地区,重庆市人民检察院第二分院探索建立了“长江生态检察官制度”,这是该院开展公益诉讼的一项特色工作。11月17日,正义网邀请到重庆市人民检察院第二分院党组成员、副检察长钟晓云,请他来谈谈该院如何通过开展公益诉讼,服务保障长江生态,守护一江碧水两岸青山。
重庆市人民检察院第二分院党组成员、副检察长钟晓云
摸排线索五百余件督促清理垃圾五千余吨
正义网:保护好三峡库区和长江母亲河,事关地方长远发展和国家发展全局。请您结合当地情况,谈谈重庆市检察院第二分院及其辖区九个区县院开展公益诉讼的总体情况。
钟晓云:重庆市检察院第二分院下辖万州、开州、奉节、巫山等九个区县,全部位于长江上游三峡库区腹地,所处地理位置非常特殊。截至2018年10月,二分院及辖区院共摸排公益诉讼案件线索552件,立案325件。其中民事公益诉讼案件17件,发出行政诉前检察建议210件,现已收到回复109件。提起刑事附带民事公益诉讼案件9件,现已判决3件、胜诉3件。
目前,辖区两级检察院通过办理公益诉讼案件,督促行政机关清除处理违法堆放的各类生活垃圾5600余吨,回收和清理生产类危险废物75吨,整治关停131个违法排污畜禽养殖场,整改关闭非法采砂石场28家,恢复耕地110余亩,林地近50亩,治理恢复被污染水域23000余亩,拆除非法码头2处,清理侵占长江岸线砂石7万吨,收回欠缴的城镇国有土地使用权出让金约14000余万元,收回积欠的税费、骗取的财政补助资金2000多万元。
正义网:从办案情况看,检察机关在开展公益诉讼中会面临哪些难题?主要存在于哪几个环节?
钟晓云:从实际办案情况看,目前检察机关开展公益诉讼主要面临三个问题。首先是案件类型不均衡。从公益诉讼类型来看,主要是以行政公益诉讼案件为主,民事公益诉讼案件量较少;从案件实体领域来看,以生态环境和资源保护类案件为主,国有财产保护类、国土出让类、食药品安全类案件偏少;从案件程序来看,起诉案件少。
其次是调查取证难度较大。在实际办案中主要表现为:办案能力不足,调查取证经验不足;缺乏制度保障,无相关强制手段;个别单位不理解、不支持、不配合,给调查取证工作造成一定阻力。比如,万州区检察院在办理长江非法码头案件时,检察官夜间取证过程就非常曲折,检察官固定证据、提前介入后,这个在长江边存在六年之久的非法码头最终被取缔拆除。最后一个问题在于公益诉讼的立案标准不具体、不统一。公益诉讼立案标准难把握,如垃圾多少立方米或多少吨造成生态环境破坏,河道污水排放达到什么标准造成污染等。
探索跨区域办案破解“上游排污下游受害”难题
正义网:我们注意到,很多涉环境资源案件是跨区域的,因此会增大办案难度,对此,检察院如何破解?
钟晓云:跨区域的涉环境资源案件因涉及的介入因素多、面临的环境多变,往往较为复杂。从监管角度看,这类案件涵盖的职能领域较广,既可能存在多部门交叉监管的“九龙治水”,也可能出现无人监管的真空地带。而从责任认定看,这类案件的危害后果可能系多因一果,也可能系多因多果,不确定因素较多致使责任难以认定。
在办理此类案件时,检察机关经常面临取证难、认定难、查处难等司法难题。为有效破解难题,确保司法办案效果,二分院立足法律职能定位,充分发挥分院对下业务指导职能,采取相关措施推进检察保护长江生态环境工作顺利开展。在刘晴检察长(重庆市检察院二分院党组书记、检察长)的推动下,今年四月,检察院联合长江航运公安局万州分局签订《长江流域生态环境保护协作办法》,与长江航运公安局万州分局建立案件会商、信息共享、联合执法等工作机制,实现了检察职能对长江生态保护的深度覆盖。
在公益诉讼制度方面,涉及跨区县的环保案件由二分院直接办理,比如万州区环保局不依法履职案。针对万州区环保局未依法全面履行对饮用水源污染防治、畜禽养殖污染防治的统一监督管理职责,导致万州区铁厂村非法排放养殖污水污染开州区双龙水库水质的行为持续存在,社会公共利益持续处于受侵害中,二分院向万州区环保局发出了行政公益诉讼诉前检察建议,督促其依法履职。随后,万州区环保局制定了《关于铁厂村畜禽养殖污染治理的实施方案》,并对养殖户进行了整治、关闭或搬迁。该案的办理促使一多年未解决的跨区域水源污染问题得到有效解决,取得良好社会效果。
首创长江生态检察官制度推动案件办理专业化
正义网:今年8月,二分院出台意见确立了“长江生态检察官制度”,这是出于怎样的考虑?
钟晓云:今年4月,习近平总书记在武汉主持召开座谈会并指出,推动长江经济带发展,前提是坚持生态优先,逐步解决长江生态环境透支问题。张军检察长也提出,要为人民群众提供更多优质的生态法治产品、检察产品。二分院辖区幅员面积2.9万平方公里,长江干流横贯境内308公里,水域面积507平方公里,处在长江上游、三峡腹心,“上游”责任重大,“腹心”任务艰巨,必须主动监督、智慧履责、铁面司法,以强烈的政治责任感和历史使命感,充分发挥检察职能,加强对长江三峡库区生态的司法保护。
“长江生态检察官制度”是我们经过不断探索和积累所形成的具有三峡库区特色的检察产品,专门的人做专门的事,率先在长江生态环保领域实现了检察官队伍的正规化、职业化、专业化。今年8月,我们制定了《重庆市人民检察院第二分院关于充分履行检察职能,服务保障场景生态的工作意见》,首次提出建立长江生态检察官制度。对于长江生态检察官制度,刘晴检察长曾明确表示,该制度旨在整合生态刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼等多项职能于一体,初步形成立体化、系统化的长江生态保护格局。同时,该制度也不是一项孤立的制度,还要有强有力的配套措施,并且要不断摸索、总结完善。
因此,我们两级院成立由检察长担任组长的“长江生态检察工作领导小组”,发挥生态检察工作“综合、协调、组织、督促”作用。
9月份,二分院面向辖区选拔组建由32名员额检察官组成的10个长江生态检察官办案团队,专司辖区环境资源案件的审查办理,提升该类案件办理的专业化程度。检察官是公共利益的代表。检察机关要主动发挥公共利益代表的作用,特别要在环境资源保护等群众密切关注的领域,综合运用司法监督的手段和力量推动行政执法机关依法行政,运用刑事、民事、公益诉讼等手段,实现监督职能的细分、类案办理的区分,体现宪法法律地位,维护公共利益的整体性不受侵犯。
“公益刑事一案两查”守护一江碧水两岸青山
正义网:下一步,重庆市检察院二分院将从哪些方面发力开展公益诉讼,切实服务好长江经济带的发展。
钟晓云:我们将充分发挥专项行动对公益诉讼工作的推动作用,推动辖区公益诉讼工作取得实效。扎实开展生态环境和资源保护领域“公益刑事一案两查”公益诉讼专项行动,深入推进保护长江母亲河公益诉讼专项行动,切实强化对库区长江流域生态环境和自然资源的司法保护,及时发现纠正破坏库区长江流域生态环境和自然资源的违法行为,建设美丽三峡库区。此外,还要积极开展“保障千家万户舌尖上的安全”公益诉讼专项监督活动,以辖区农贸市场、超市销售的食用农产品、食品和网络餐饮以及水源地保护为监督重点,加大涉食用农产品、食品生产、销售公益诉讼案件办理力度,顺应库区人民群众对食品安全的新期待,积极回应社会关切。
结合实际情况,我们将探索建立完善符合二分院辖区实际的公益诉讼工作流程及办案机制,突出库区特色。二分院位于长江流域三峡腹地,立足全覆盖保护好库区林、地、湖、草、水体、库岸生态资源,根据公益诉讼案件办理中出现的新情况、新问题,我们将不断完善《重庆市人民检察院第二分院公益诉讼案件线索管理办法(试行)》《重庆市人民检察院第二分院办理公益诉讼案件管理办法(试行)》,规范公益诉讼工作流程及办案程序,提升保护库区生态资源的能力。
同时,我们将进一步探索建立与相关行政执法部门的协作机制,形成工作合力。我们会不断深化与长江航运公安局万州分局在保护长江流域(渝东段)生态环境方面就开展公益诉讼、法律预防宣传、打击违法犯罪等问题的协作、配合。通过信息资源共享,案件线索移送、双向协同办案、联席会议、联合宣传、环境保护司法业务培训等六大机制,共同保护库区一江碧水两岸青山。积极与环保、国土、食药监等行政执法部门沟通协调,召开联席会议,宣讲检察机关公益诉讼职能,争取相关行政执法部门配合、理解、支持,为公益诉讼工作开展营造良好外部环境。
为确保办案成效,我们还将探索建立公益诉讼案件跟进监督机制。辖区两级检察院办理长江生态环保公益诉讼案件实行一案一跟进制度,对案件流转、审查意见、诉前程序、提起诉讼、执行等节点进行全程跟进。检察机关收到行政机关书面回复的,或者回复期满行政机关没有回复的,应当在十五日内对行政机关纠正违法行为或者依法履行职责情况,以及国家利益或者社会公共利益受到侵害的情况跟进监督,行政机关未依法全面履行职责的,应当提起诉讼。人民法院对检察机关提起的公益诉讼作出判决后,检察机关要对判决执行情况跟进监督,真正确保办案质效。(文稿统筹:见习记者郭璐璐 通讯员付泽)
