原标题：改革开放40年·立法丨怎能把国家告上法庭？“民告官”在争议中起步 折射40年立法变迁
“头上戴的是国徽，告上法庭，就是把中华人民共和国告上法庭，这怎么行？”30多年前，一场高层会议还在进行有关政府能不能当被告的讨论。而很快，一部《海上交通安全法》的出台，在法律制度层面拉开“民告官”的序幕。
改革开放四十年，中国发生翻天覆地的变化。而四十年来的立法，也同样经历了巨大变迁。
12月7日，曾见证并参与了改革开放四十年立法工作的杨景宇、胡康生、乔晓阳、张春生四位老人，接受了包括红星新闻记者在内的多家媒体采访，回忆这四十年来中国立法的变迁。
▲杨景宇、胡康生、乔晓阳、张春生分享改革开放四十年来亲历的立法故事，图为活动现场。图片来源：红星新闻
杨景宇、胡康生、乔晓阳，曾分别担任十、十一、十二届全国人大法律委员会主任委员，张春生曾担任全国人大常委会法制工作委员会副主任。四位中国立法史的参与者和见证者中，年龄最长者是82岁的杨景宇，年龄最小的胡康生也已年逾古稀。
立法是依法治国的前提。短短40年，我国立法工作取得重大成就。截至2018年11月，我国有了一部新时代的宪法，现行有效的法律269部、行政法规755多部、地方性法规1.2万多部，中国特色社会主义法律体系已经形成并在不断完善。
对那些足以载入中国法制史的法律的每一次起草、修订，四位老先生多年后依然历历在目，都仿佛发生在昨天。
35年前制定的一部法凸显“民告官”法律问题
胡康生介绍，《行政诉讼法》大体经历了前奏、催生、诞生三阶段。前奏即为1982年《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”和1982年《民事诉讼法》（试行）第三条规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”
“由于只是原则规定，还没有涉及具体问题，社会上并没有大的反响。”胡康生回忆，直到1983年3月制定海上交通安全法，“民告官”的法律问题才凸显出来。
谈起《海上交通安全法》草案的审议过程，杨景宇仍然记忆犹新。当年他亲身经历了这部法律草案审议过程中的一场大争论。
▲十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇。 图片来源：红星新闻
杨景宇回忆，1983年3月2日，《海上交通安全法》草案由国务院提请六届全国人大常委会第二十六次会议审议。时任交通部副部长钱永昌对草案作说明。草案中有一条规定：当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书的行政处罚不服的，可以向上一级主管机关申请复议。这一条没有规定当事人可以向法院起诉。在审议过程中，不少常委委员对草案的这一条规定提出意见，建议修改为当事人不服行政处罚的，可以向法院起诉。
同年3月4日，时任中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长的杨尚昆主持召开座谈会，就这个问题听取意见。参加座谈会的几位人大常委会委员和法律专家一致的意见是，应当规定当事人有权向法院起诉。交通部坚持草案规定，认为实施行政处罚的是中华人民共和国港务监督局，它是代表国家行使职权的，不应成为被告。
次日上午，时任中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长的彭真召开会议，再次专就这个问题进行商议。习仲勋、彭冲、廖承志、杨尚昆和交通部部长、副部长参加会议。在这样一个有五位人大常委会副委员长（其中四位又是中央政治局委员）参加的高层会议上，交通部仍然坚持草案规定。
据杨景宇回忆，交通部部长当时认为，港监履行职务，头上戴的是国徽，把它告上法庭，就是把中华人民共和国告上法庭，这怎么行？
杨景宇说，彭真说了这样一段话：海员、特别是当上大副、船长，要熬多年才能取得执业证书，你处罚错了，吊销他的执业证书，等于砸了人家的饭碗，还不许人家告到法院，讨个公道？交通部仍然不服。交通部副部长说，他在海上跑了多年，当过大副、船长，美国、日本对这种行政处罚都是不能告到法院的。这次会议没有达成共识。
会后，时任全国人大法工委负责人的王汉斌立即布置法工委研究室查美、日有关法律规定。法工委写了两份材料，证明那位副部长所说的不属实。材料很明确指出：无论美国，还是日本，当事人对海事当局作出的行政处罚不服的，都是有权向法院起诉的。
为了解决问题，王汉斌给时任国务院副总理万里写了报告，汇报全国人大常委会审议该草案的情况，并附上有关资料。这份报告先报习仲勋，他批了一个“好”字，然后批给万里。万里专门让国务院研究室主任马洪来了解情况。他回去向万里汇报后，万里把报告批给了交通部，至此这场争论才算结束。
杨景宇介绍，这场争论还引出了一项全国人大常委会审议法律案程序的变革——由“一审制”改为“二审制”。而十多年后的《立法法》，更是确立了“三审制”。
《海上交通安全法》草案按照新的二审程序，经过半年进一步研究修改，由六届全国人大常委会第二十九次会议于1983年9月2日通过，其中规定当事人对主管机关处罚不服的，向人民法院起诉；
“经过《海上交通安全法》有关行政诉讼的争论后，法治理念有进步，在以后制定具体法律规定由人民法院审理的行政案件阻力小了。”胡康生回忆，到1988年全国人大常委会审议《行政诉讼法》草案时，已有130多部法律和行政法规规定对行政案件可以向法院起诉。行政诉讼法于1989年4月通过，1990年10月1日起施行。
“《行政诉讼法》确立‘民告官’的法律制度，是保护公民权利，监督和促进行政机关依法行政，推进行政法律制度建设的一个里程碑，是法治理念的一场大变革，也有着一场大争论。”回忆起那段立法往事，胡康生如是说。
从《民法通则》到《民法总则》一字之变见证立法变迁
党的十八届四中全会决定编纂民法典。从此，民法典再次成为中国法学界的热词。
▲十一届全国人大法律委员会主任委员胡康生。图片来源：红星新闻
胡康生介绍，新中国成立后，民法起草工作先后于1954、1962、1979、2001、2014年五次启动，制定民法，经历民法——民法通则——民法总则——民法典，“曲折坎坷，渐行渐进。”
对于为何当时不是制定《民法》或《民法总则》，而是制定《民法通则》？胡康生解释，这里有“先零售后批发”、“先制定民法通则” 的故事。
胡康生说，1979年刚开始起草民法时，由于我国长期实行计划经济，经济和社会生活中的各类民事活动在改革开放之初还未充分展开，民事关系的发展还很不成熟。同时，制定民法，还要考虑社会适应性。随着经济体制改革的推进，许多经济和民事方面的关系正在发生变化，但又没有定型。
据胡康生回忆，彭真当时曾说，起草民法究竟采取什么方针，现在看，民法与刑法不一样，民事活动与经济活动互相联系，经济体制正处于改革中，制定完整的民法典恐怕条件不成熟。恐怕需要采取“零售”的方法，根据实际需要，成熟一个制定一个。
至于“先制定民法通则，后制定民法总则”的过程，胡康生说，到1983年，新的《婚姻法》、《经济合同法》、《商标法》等单行民事法律已制定，《专利法》、《继承法》正在抓紧起草。1984年起草组经过调研认为，法院审判中的很多问题比传统的民法总则要宽得多。尤其是民事权利问题比较复杂，只有一个民法总则恐怕难以概括。彭真听了汇报说，只搞民法总则确实不够，那就搞一个民法通则嘛，把这个法的名称叫民法通则可能更合适。但最初起草时还是叫民法总则。
1985年夏，民法总则草案有了基本框架。据胡康生回忆，参与《民法通则》起草的法学家江平曾说：民法总则框架基本确定后，名称已经不合适了。有的主张叫“民事基本原则”，还有人提出叫“民法纲要”或“民法大纲”。最后，彭真说，既然这里面不仅包括总则的内容，而且也包括分则的一些内容，叫总则不合适，那就叫通则吧，总则和分则都通起来了。《民法通则》的名称就这样确定下来了。
在胡康生看来，将民法（调整的对象）定位于一切平等主体，具有一定的前瞻性。《民法通则》确立了法人制度，并且将全民所有制企业的所有权与经营权分离，明确规定全民所有制企业法人以国家授予它经营管理的财产承担民事责任，使国企从“无限责任”到“有限责任”，这对国企改革、开放搞活具有重要作用。
▲十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳。图片来源：红星新闻
2016年6月，十二届全国人大常委会第二十一次会议初次审议了《民法总则》（草案），经常委会三次审议，2017年3月，十二届全国人大五次会议通过了《民法总则》。
“从《民法通则》到《民法总则》，历时30余年，看似一字之变，却有各自的时代背景、时代特色、时代意义。”胡康生指出，民法总则有着理念和制度的创新，适应了经济社会发展，融入了社会主义核心价值观，贯穿了尊重和保障人权，体现了中国特色、时代特征。民法通则为民法总则打下了坚实基础，民法总则又为编纂民法典打下坚实基础。
民法总则的颁行，完成了编纂民法典工作的第一步。目前，立法机关正在加紧推进民法典各分编的编纂工作，已于2018年8月整体提请全国人大常委会审议，经常委会分阶段审议后，争取2020年将民法典各分编一并提请全国人民代表大会会议审议通过，从而形成统一的民法典。
三个月七部法律 首部对外开放的法律出炉
1978年12月， 党的十一届三中全会旗帜鲜明地提出“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来”。
杨景宇回忆，按照全会要求，五届全国人大常委会第六次会议（1979年2月17日至23日）采取了一项重大的组织措施，决定设立法制委员会，委员会由80人组成，彭真为主任。这是一个具有代表性和权威性的立法工作机构。
“规模之大、规格之高前所未有，协助常委会加强法制工作。”回忆起当时的情形，杨景宇如是说。
“从当年3月开始，彭真亲自抓七部法律的起草工作，首先抓刑法、刑事诉讼法，接着抓选举法、地方组织法和法院组织法、检察院组织法，最后又抓中外合资经营企业法。”回忆起那段经历，杨景宇感慨万千。
▲全国人大常委会法制工作委员会原副主任张春生。图片来源：红星新闻
在起草《中外合资经营企业法》时，作为中国第一部对外开放的法律，当时我国是没有实践经验的。怎么办？杨景宇回忆道，一是打破传统观念束缚，整理了一份《列宁关于用租让制利用外资的一些论述》；二是借鉴国外成功经验，整理了有关办合资企业的十几份资料；三是规定得原则一些，不宜过细，只有15条。
杨景宇指出，这部法律具有破冰的重大意义，它引进市场法则，规定合资双方的权利和义务由协议、合同、章程规定；开启现代化企业制度，规定合资企业的形式是有限责任公司，设立董事会决定重大问题；也引进知识产权概念，规定合资双方可以“工业产权”作为投资。此外，为设立外商独资企业开了大门，规定外商投资比例不封顶，只是不得低于25%。
立法紧贴改革开放走向 做到“既好看又好吃”
“如果把现在的法律汇编和上世纪八九十年代的法律汇编比较一下，那份量是大不一样了，现在是更厚了、更重了。”乔晓阳说，经过40年的努力，中国特色社会主义法律体系已经形成并且不断地完善，我国经济、政治、文化、社会以及生态文明建设各个方面都实现了有法可依，特别是我国的立法在总结实践经验的基础上不断地精细化，增加可操作性。立法的内容越来越具体，也越来越全面。
“在改革开放初期的一段时间里只制定了有限的法律，很多领域基本上是无法可依的，没有法。那时候往往是改革实践走在前面，立法更多是把实践中成熟的经验规定下来、肯定下来，巩固改革的成果，同时又为下一步改革留有余地。”乔晓阳说，这个时期的立法往往带有一种阶段性的特点，就是先把制度建立起来再逐步向前推进。
乔晓阳表示，立法的特点是“定”，而改革的特点是“变”，过去40年两者的关系先后经历了“先改革后立法”、“边改革边立法”，到“凡属重大改革必须于法有据”几个阶段。
张春生则指出，仔细回顾从1979年以后的立法，大多是紧贴改革开放的走向来进行的，《中外合资经营企业法》给人印象就是对外开放，利用外资，“该部法律出台后，小平同志接见日本一个代表团，日本人说这是一个宣言式的法律，小平说你说的不错，是我们对外开放政策的一个宣言。”
“那时候我经常讲一句话立法要‘既好看又好吃’，‘好看’就是肯定现成经验的同时，这个法律还要体现改革的方向，还要有时代性；‘好吃’就是能下得去嘴，能把法律的规定落到实处，不能不顾实际去迁就形式和理论上的完美。要把法律的稳定性、可行性、前瞻性结合起来。”对于改革开放初期的立法特点，乔晓阳这样总结。
红星新闻记者 张炎良 赵倩
责任编辑：闫宏亮
